UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE
FACULDADE DE DIREITO
MARIANE VICTÓRIA MACHADO LIMA
O EXERCÍCIO DO LOBBY SOB O PRISMA DAS CONVENÇÕES RATIFICADAS
PELO BRASIL QUE TRATAM DO COMBATE À CORRUPÇÃO E A
REGULAMENTAÇÃO DA ATIVIDADE
São Paulo – SP
2018
MARIANE VICTÓRIA MACHADO LIMA
O EXERCÍCIO DO LOBBY SOB O PRISMA DAS CONVENÇÕES RATIFICADAS
PELO BRASIL QUE TRATAM DO COMBATE À CORRUPÇÃO E A
REGULAMENTAÇÃO DA ATIVIDADE
Trabalho de conclusão de curso
apresentado à Faculdade de Direito da
Universidade Presbiteriana Mackenzie
como requisito para obtenção do título de
bacharel em direito.
Orientadora: Profa. Dra. Carolina Mota Mourão.
São Paulo – SP
2018
MARIANE VICTÓRIA MACHADO LIMA
O EXERCÍCIO DO LOBBY SOB O PRISMA DAS CONVENÇÕES RATIFICADAS
PELO BRASIL QUE TRATAM DO COMBATE À CORRUPÇÃO E A
REGULAMENTAÇÃO DA ATIVIDADE
Aprovada em:
São Paulo, 27 de novembro de 2018.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________
Professora Carolina Mota Mourão - orientadora
Universidade Presbiteriana Mackenzie
________________________________________
Professor Diogo Rais
Universidade Presbiteriana Mackenzie
________________________________________
Professor Aldo Musacchio
Brandeis University/USA
AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, aos meus pais, João e Maria, que me deram apoio
incondicional durante toda minha graduação, principalmente no último ano do curso
em meio às tensões por conta do exame da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB),
provas, seminários, estágio e trabalho de conclusão de curso.
Agradeço ao meu irmão, João Victor, que desde o período escolar foi um
exemplo de dedicação aos estudos, me inspirou a sempre buscar mais
conhecimentos e se dedicar o máximo possível.
Agradeço imensamente à minha orientadora, Carolina, por ter se interessado
pelo meu tema de pesquisa e por sempre estar disposta a auxiliar.
E, por último, agradeço imensamente meus amigos da faculdade que me
proporcionaram muitos momentos engraçados ao longo dos anos da graduação.
RESUMO
A presente monografia é voltada ao estudo das convenções de combate à
corrupção presentes no ordenamento jurídico brasileiro sob a perspectiva do
exercício do lobby que, mesmo sem regulamentação, tem presença constante no
país. Através de um panorama histórico será percebido que o lobby existe desde a
antiguidade e hoje ele é intrínseco ao regime político democrático. A discussão
jurídica sobre as regras do relacionamento entre o Poder Público e setor privado
evoluiu desigualmente entre os países, resultando no avanço legislativo do tema
apenas em alguns lugares. O avanço das transações comerciais internacionais
externou a preocupação com a transparência das relações que envolvam agentes
públicos e representantes do setor privado, pois a defesa dos interesses é legítima e
deve ser feita adequadamente. Por último, foram analisadas propostas legislativas
do Congresso Nacional que têm como objetivo incluir a atividade do lobby no
ordenamento jurídico brasileiro. Além disso, tentou-se compreender o que o recente
reconhecimento da profissão Relações Institucionais e Governamentais pode
contribuir para a efetivação da regulamentação do lobby no Brasil.
Palavras-chave: Lobby. Convenção. Transparência. Relações Governamentais.
Regulamentação
ABSTRACT
This monograph is oriented on the study of anti-corruption Conventions in the
Brazilian legal system from the perspective of lobbying in the country, which, even
without regulation, is constantly present. Through a historical panorama will be
perceived that the lobby has existed since ancient times and today It is intrinsic to the
democratic political regime. The legal discussion about the rules of the relationship
between the public authorities and the private sector evolved unevenly between the
countries, resulting in the legislative advance about the subject only in some places.
The advance of international trades transactions has raised concerns about the
transparency of relations involving public officials and representatives of the private
sector, demonstrated that the defense of interests is legitimate and must be done
properly. Finally, were analyzed legislative proposals of the National Congress that
aim to include the lobbying activity in the Brazilian legal system. At least, it was tried
to understand what he recent recognition of Institutional and Government Relations
profession can contribute to the effective regulation of the lobby in Brazil.
Key-words: Lobby. Convention. Transparency. Government Relations. Regulation
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Proporção entre o número de lobistas e gastos financeiros .................... 20
Tabela 2 - “Corrupção” conforme o Decreto nº 3.678/2000 e Código Penal ............. 33
Tabela 3 - “Tráfico de influência” conforme o Código Penal ..................................... 34
Tabela 4 - “Atos de corrupção” conforme o Decreto nº 4.410/02 .............................. 37
Tabela 5 - “Suborno transnacional” conforme o Decreto nº 4.410/2002 ................... 37
Tabela 6 - “Suborno (a nível nacional)” conforme o Decreto 5.687/2006 ................. 42
Tabela 7 - “Suborno (a nível internacional)” conforme o Decreto 5.687/2006 ........... 42
Tabela 8 - “Suborno no setor privado” conforme o Decreto nº 5.687/2006 ............... 43
Tabela 9 - “Tráfico de influência” conforme o Decreto 5.687/2006 ........................... 43
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 9
1. ORIGEM DO LOBBY ........................................................................................ 12
1.1 HISTÓRICO LEGISLATIVO COMPARADO ............................................ 15
1.1.1 Estados Unidos ............................................................................ 15
1.1.2 América Latina .............................................................................. 21
1.1.3 Brasil ............................................................................................. 24
2. INFLUÊNCIA INTERNACIONAL: INEXISTÊNCIA DE SEMELHANÇA ENTRE
CORRUPÇÃO E LOBBY ......................................................................................... 29
2.1 CONVENÇÃO SOBRE O COMBATE DA CORRUPÇÃO DE
FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS ESTRANGEIROS EM TRANSAÇÕES
COMERCIAIS INTERNACIONAIS (OCDE) ....................................................... 31
2.2 CONVENÇÃO INTERAMERICANA CONTRA A CORRUPÇÃO (CICC) ...... 35
2.3 CONVENÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS CONTRA A CORRUPÇÃO (CNUCC)
.......................................................................................................................... 39
3. TRANSPARÊNCIA NO EXERCÍCIO DO LOBBY ............................................. 45
3.1 TRANSPARÊNCIA NO CONTEXTO BRASILEIRO ..................................... 47
3.2 NECESSIDADE DA TRANSPARÊNCIA NA PERSPECTIVA
INTERNACIONAL .............................................................................................. 52
4. REGULAMENTAÇÃO ....................................................................................... 57
4.1 LEGISLAÇÕES INFRACONSTITUCIONAIS BASILARES DO EXERCÍCIO
DO LOBBY ........................................................................................................ 58
4.2 PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS ................................................................ 62
4.2.1 Projeto de Resolução da Câmara nº 87/2000 .............................. 62
4.2.2 Projeto de Lei nº 1.202/2007 ......................................................... 63
4.2.3 Projeto de Lei do Senado nº 336/2015 ......................................... 67
4.2.4 Proposta de Emenda Constitucional nº 47/2016 ........................ 68
4.3 RELAÇÕES INSTITUCIONAIS E GOVERNAMENTAIS .............................. 69
CONCLUSÃO .......................................................................................................... 73
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 76
9
INTRODUÇÃO
O tema da presente monografia foi escolhido a partir da observação do
contexto atual e instável da política brasileira que contribuiu para o aumento de
desconfiança do relacionamento entre agentes públicos e representantes do setor
privado.
Parte-se do princípio de que, para a grande parcela da população, o contato
direto de uma pessoa ou empresa com um agente público é anormal. Isto ocorre,
provavelmente, porque não há conhecimento de que a sociedade pode participar do
processo decisório acentuadamente. Por consequência, forma-se a concepção de
que qualquer comunicação entre o particular e o tomador de decisão corresponde a
um ato ilegal.
Umas das maiores contribuições para o prolongamento do relato descrito
acima é devido à abordagem equivocada feita pelos noticiários, pois eles não
possuem, em sua maioria, cautela em diferenciar uma atividade ilícita do lobby.
Como será visto ao longo da monografia, o lobby é um reflexo do próprio
Estado Democrático de Direito, no qual a busca pela defesa de interesses
particulares pode ser feita perante os membros do Poderes Executivo e Legislativo.
Para melhor entendimento, basta pensar em uma situação mais frequente: um
indivíduo tem um conflito jurídico e, para saná-lo, contrata um advogado para propor
uma ação no Poder Judiciário. Com o desenvolvimento do processo, o advogado do
autor e do réu defendem os interesses do cliente perante o juiz. Ou seja, a partir de
regras jurídicas claras é possível representar interesses de uma parte frente a um
agente do Poder Público.
A partir deste simples exemplo, mostra-se possível o contato público-privado
e a ruptura de aversão à defesa de interesses. Nesse viés, a pesquisa direcionou
sua atenção à análise das convenções internacionais, ratificadas pelo Brasil,
preocupadas em delimitar a atuação dos agentes públicos a fim de não praticarem
conduta ilícita, dentre elas a corrupção. Será exposto que de forma global o lobby é
relacionado incorretamente à corrupção. O estudo das convenções internacionais
servirá de pano de fundo para consumar a ideia de que é incoerente esta
comparação na medida em que a corrupção é crime e o lobby é o exercício de um
10
direito. Por isso, tornou-se necessário o estudo de legislação internacional para
averiguar a sua influência no exercício da atividade no país.
De fato, a defesa de interesses no âmbito dos Poderes Públicos tem grande
relevância. Igualmente, a preocupação da sociedade civil com a probidade do
vínculo gerado com o setor privado necessita do estabelecimento de condutas
permitidas para evitar a inadequada imputação do crime de corrupção aos agentes
públicos e aos representantes de interesses privados.
Enquanto não há uma legislação específica, serão examinadas as
proposições legislativas existentes para regulamentar o lobby que, em um primeiro
momento, podem demonstrar a existência de uma preocupação com a estipulação
de regras para a atividade. Porém, a morosidade legislativa coloca em dúvida se os
parlamentares acreditam que a atividade, presente no Congresso Nacional, é
suficientemente relevante para elaborar lei específica ou se estão dispostos a arcar
com os custos políticos envolvidos na regulamentação da matéria.
Nesse sentido, objetiva-se entender porque mesmo diante das convenções
ratificadas, que já influenciam legislações atuais, ainda não há regras singulares
para tratar do lobby na medida em que é frequentemente – e equivocadamente –
relacionado à corrupção.
Todavia, essa inapropriada comparação demostra que é necessário corrigir
as falhas no sistema de comunicação entre os particulares e os agentes públicos.
Assim, figura-se como proveitosa a compreensão das experiências internacionais
para adequá-las ao contexto brasileiro, de modo a prevenir que as relações público-
privado sejam prejudiciais ao Estado.
O instrumento fundamental encontrado é a transparência, de forma que os
órgãos públicos colaborem para divulgação de informações à sociedade, que detém
o direito ao seu acesso. Dessa maneira, será analisado se o acesso de qualidade à
informação é essencial para o trabalho do lobista, também chamado de relações
governamentais.
De modo objetivo, a pesquisa foi desenvolvida por meio da compreensão da
origem do lobby e como ele ganhou o status de um direito com o passar dos anos.
As experiências dos Estados Unidos serviram como base, especificamente, por ter
sido o primeiro país a regulamentar a atividade e, atualmente, deter uma legislação
avançada. Também serão analisadas as experiências dos países da América Latina
11
a fim de correlacionar com a situação do Brasil em razão de pertencerem ao mesmo
continente e apresentarem níveis de desenvolvimento similares.
Ainda, serão examinadas as Convenções da Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE), da Organização dos Estados Americanos
(OEA) e da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre o enfrentamento à
corrupção, ratificadas pelo Brasil, sob o prisma da influência de cada uma no
ordenamento jurídico que confirmam que o lobby não é praticado em prol de
obtenção de vantagens ilícitas e que, por consequência, não resulta em corrupção.
Na sequência, será analisada detalhadamente a razão da transparência ser
uma ferramenta de auxílio ao exercício do lobby, responsável por fundamentar o
princípio da publicidade e o direito à informação. Ademais, serão examinadas as
regras de condutas internas e a atuação de organismos externos que observam e
produzem estudos sobre transparência nos países.
Por fim, questionar-se-á se o recente reconhecimento da ocupação de
relações institucionais e governamentais pelo Ministério do Trabalho e Emprego
forneceu suporte para que a atividade não fosse mais vista como ilícita e se contribui
para uma futura regulamentação do lobby no país.
A pesquisa voltou-se à investigação de informações coletadas em sites
oficiais, leitura de obras sobre lobby, depoimentos de profissionais da área e análise
das legislações brasileiras e internacionais. Todos os conhecimentos foram
sistematizados para aplicação na conjuntura nacional.
Dessa forma, logo de início poderá ser observado que a defesa pela prática
do lobby é coerente em países que prezam pelo regime político democrático do país.
12
1. ORIGEM DO LOBBY
Mesmo sendo uma atividade praticada há muito tempo, como poderá ser
observado pelas explicações abaixo, o lobby começou a ser estudado como instituto
recentemente.
O primeiro fato relatado que envolve lobby reporta-se aos tempos bíblicos,
como explica Said Farhat. O autor remonta a história da ordem dada por Deus à
Abraão para abandonar sua casa, pois Ele iria destruir as cidades de Sodoma e
Gomorra.1 Diante dessa situação, Abraão teria dito que ele obedeceria a decisão e
sairia de casa, mas antes conversou com o Senhor sobre a vida das pessoas que
moravam naquelas cidades. A conversa entre eles é relatada no Gênesis 18:19,2
inclusive o questionamento que Abraão faz sobre a morte dos justos e dos ímpios
ocasionada pela decisão de Deus. Esse acontecimento bíblico relata a primeira
aproximação conhecida na qual houve uma tentativa de negociação por parte de um
homem, representante das pessoas das duas cidades, perante uma autoridade com
poder de decisão, Deus.
Este fato é levado em consideração quando estuda-se a origem do lobby, pois
é o primeiro registro de negociação entre uma pessoa que ocupa um polo mais
vulnerável na relação negocial em face de uma instituição que toma decisões gerais
de grande extensão vinculativa.
No contexto moderno, a palavra lobby é originária da língua inglesa usada
para designar o salão de entrada dos edifícios e, para os estudiosos, esse termo
ganhou notoriedade no fim do século XVII na Inglaterra uma vez que era comum o
encontro entre representantes de interesses comerciais e deputados eleitos na
Câmara dos Comuns, como exemplificado abaixo:
[...] a fim de os convencer a votarem medidas que lhes fossem favoráveis.
Como o acesso ao recinto das sessões parlamentares era vedado a
estranhos, os encontros tinham lugar nos corredores e nas
1 FARHAT, Said. Lobby: o que é, como se faz. Ética e transparência na representação junto a
governos, São Paulo: Aberje, 2007, p. 49.
2 A BÍBLIA SAGRADA. Antigo e novo testamento. Tradução de João Ferreira de Almeida. São Paulo:
Sociedade Bíblica do Brasil,1993, p. 16-17. Gênesis 18:19.
13
antecâmaras do Parlamento (em inglês, lobby), daí a designação original
que teria subsistido até aos nossos dias.3 (grifo nosso).
Com intuito de colocar em ordem certas definições para evitar equívocos, a
palavra lobbying significa, nas palavras de Norberto Bobbio:
[...] o processo por meio do qual representantes de grupos de interesse,
agindo como intermediários, levam ao conhecimento dos legisladores ou
dos decision-makers os desejos de seus grupos. Lobbying é, portanto e
sobretudo, uma transmissão de mensagens do grupo de pressão aos
decision-makers por meio de representantes especializados, que
podem ou não fazer uso da ameaça de sanções.4 (grifo nosso).
Ou então, de forma mais restrita, Osvaldo Ferreira de Melo define lobbying
como a “ação de grupos de interesse que atuam especialmente junto ao Poder
Legislativo, procurando influir diretamente sobre o legislador”.5
Sobre o termo lobby, João Bosco Lodi explica que é uma comunicação
estritamente entre o setor privado e o Poder Público, não podendo ser confundido
com Relações Públicas:
Estas últimas consistem em Comunicação com os diversos públicos que
integram a sociedade, um dos quais é o Poder Público. O LOBBY
restringe-se a uma ação junto ao poder público, um ato de influenciar
sobre a decisão, enquanto Relações Públicas realiza apenas a
comunicação em si. Desta forma, não existe LOBBY junto à opinião
pública, como não existe lobby junto à imprensa.6 (grifo nosso).
As atuações por meio de lobby devem ser de acordo com a ética e bons
constumes, como explica Said Farhat:
Lobby é toda atividade organizada, exercida dentro da lei e da ética, por um
grupo de interesses definidos e legítimos, com o objetivo de ser ouvido pelo
poder público para informá-lo e dele obter determinadas medidas, decisões,
atitudes.7
3 LAMPREIA, Martins, Lóbi - Ética, Técnica e Aplicação, 2005 apud GUERRA, Alexandre. Ainda
sobre a origem do "lobby". Public Relations e Comunicação, 2010 Disponível em:
<https://piar.blogs.sapo.pt/210974.html>. Acesso em: 25 abr. 2018.
4 BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. 13ª ed.
Brasília, UNB, 2010, 1 v, p. 563-564.
5 MELO, Osvaldo Ferreira de. Dicionário de Direito Político. Rio de Janeiro, Forense, 1978, p. 76.
6 LODI, João Bosco. Lobby & Holding: as bases do poder. São Paulo, Editora Biblioteca Pioneira, 2ª
ed., 1984, p. 50.
7 FARHAT, Said. Lobby: o que é, como se faz. Ética e transparência na representação junto a
governos, São Paulo: Aberje, 2007, p.50.
14
Entretanto, muito antes do reconhecimento do lobby como direito, constata-se
que durante a época dos reinos absolutistas existiam descontentamentos por parte
da população por diversos motivos, mas o diálogo não era possível, muito menos
negociação, com a autoridade ou rei. Ou seja, diante um regime político autocrático
é difícil o exercício do lobby.
Vê-se que a necessidade de conversa entre o segmento privado com o Poder
Público é uma premissa básica da vida em uma sociedade democrática, no qual
todos possuem o direito ao manifesto.
No âmbito de um Estado Democrático de Direito, os representantes eleitos
pelo povo devem respeito e complacência aos requerimentos que vem de fora do
órgão público a que pertencem.
Por essa ótica, para exercer as funções típicas, o legislador trabalha com as
mais variadas matérias que são objeto de deliberações. Porém, muitos assuntos
pautados não são de seu entendimento pleno ou de sua equipe e é nesse momento
que a abertura ao diálogo com um representante do setor especializado ou
interessado demonstra-se necessária para a apresentação de informações passíveis
de sustentar a formação de opinião ou voto do legislador.
No Brasil, a relação com o Estado é chave para o desenvolvimento de
políticas setoriais e a necessidade de bom relacionamento é essencial para
efetivação de interesses. Marçal Justen Filho retratada essa ideia através de uma
contratação pública, veja:
O Estado necessita da colaboração dos particulares – não apenas para
prestação de serviços públicos, mas também para definir as melhores
condições. Isso significa ser vedado excluir a participação de
representantes da comunidade e da própria iniciativa privada na
configuração da concessão e do certame licitatório privada na
concessão e do certame licitatório que o antecederá. Ao invés de
elaborar o ato convocatório em sigilo, muito mais adequado é obter
informações e colocar em discussão pública as diferentes alternativas
e opções. Produzir uma licitação não significa editar atos ‘contra’ a
comunidade ou a livre iniciativa. Por isso, impõem-se a audiência de todas
as instâncias da sociedade civil, inclusive as relacionadas aos potenciais
usuários e a livre iniciativa.8 (grifo nosso).
8 JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria geral das concessões de serviço público. São Paulo, Dialética,
2003, p. 204-205.
15
Como há grupos interessados que detêm o domínio sobre as particularidades
e sabem que serão afetados, positiva ou negativamente, por qualquer decisão que
seja dada em uma sessão legislativa ou por um ato administrativo, podem discorrer
sobre os efeitos fornecendo aos tomadores de decisão argumentos suficientes para
o ato decisório beneficiá-los.
Assim, dentro de um regime democrático, o exercício do lobby por setores
particulares deve ser considerado normal em razão de deterem o direito, e o dever
também, de defenderem seus interesses ou ideais.
Tendo em vista as definições e considerando o momento em que surgiu o
lobby, pode-se dizer que a manifestação livre de ideias dos interessados em
influenciar o processo decisório colabora para a ampliação dos conteúdos a serem
decididos e pode alcançar diversos nichos da sociedade posto que é plenamente
cabível o interessado buscar influenciar o tomador de decisão a partir da perspectiva
de abordagem que mais lhe satisfaz.
Portanto, o lobby é uma técnica clássica que se utiliza da negociação e da
persuasão para alcançar determinado fim, no qual a realidade pode ser precedida
por um novo resultado ou pode continuar conservada.
1.1 HISTÓRICO LEGISLATIVO COMPARADO
1.1.1 Estados Unidos
Nos Estados Unidos a prática do lobby é conhecida desde a primeira Emenda
à Constituição de 1787.
O termo lobby popularizou-se no século XVIII quando era conhecida a
movimentação de interessados em torno dos legisladores durante reuniões. O
Federal Hall de Nova York e ao Congress Hall de Filadélfia possuíam salas e salões
de espera, designados para o lobby, além de encontros atrás do Capitólio voltados
para abordagem dos congressistas pelos lobistas que apresentavam suas
pretensões.9
9 LAMPREIA, Martins, Lóbi - Ética, Técnica e Aplicação, 2005 apud GUERRA, Alexandre. Ainda
sobre a origem do "lobby". Public Relations e Comunicação, 2010. Disponível em:
<https://piar.blogs.sapo.pt/210974.html>. Acesso em: 25 abr. 2018.
16
Ainda, há quem sustente que o termo teria surgido no século XIX através do
presidente Ulysses Grant que possuía o hábito de frequentar o Hotel Willard, perto
da Casa Branca, para almoçar e descansar. Quando esta rotina foi descoberta,
grupos de interesses passaram a surpreender o presidente no hall de entrada do
hotel para exporem suas intenções.10
O lobista de Washington D.C é definido pelo Lobby it11 como sendo a pessoa
que conhece o funcionamento do governo federal, responsabilizando-se em levar
pautas e preocupações de um segmento da sociedade americana até os membros
do Congresso e outros funcionários.12
O Estados Unidos foi o primeiro país a regulamentar o exercício do lobby de
forma específica, mas também direcionou algumas legislações esparsas para
garantir isonomia e ampliação de oportunidades de diálogo junto ao governo.
Em 1938 foi feita uma reforma no sistema federal de aproximação dos grupos
de interesse chamada Foreign Agents Registration Act (FARA) para que pudesse
ser controlada a atuação de agentes de governos estrangeiros para que não
atuassem diretamente no Congresso Nacional. Tornou obrigatório o registro dos
nomes dos lobistas estrangeiros e os clientes que representavam perante a
Secretaria de Estado.13
Enfim, a preocupação com as práticas de lobby no nível federal resultou na
aprovação do Federal Regulation of Lobbying Act (FLRA) em 1946, especificamente
para evitar as práticas de suborno realizada por lobistas no Poder Legislativo,
introduzindo um sistema registral, de transparência aos interessados e o protocolo
de relatórios financeiros. Entretanto, não especificou as condutas, as atividades dos
profissionais e a obrigatoriedade de ser declarado objetivo perseguido.14 A
preocupação com a transparência foi concretizada pela elaboração, em 1948, da
10 BONELLI, Francisco Sérgio Oto Souza. O lobby no direito brasileiro: fundamentos e limites ao
exercício da atividade. 2015. 244 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Direito, Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo, São Paulo, 2015, p. 41.
11 É um site desenvolvido com intuito de formatar a indústria do lobby e oferecer serviços pagos para
facilitar a entrada dos interessados nos corredores do Congresso Nacional americano.
12 Lobby it.com (Ed.). What is a Washington, DC, lobbyist?. Disponível em:
<http://lobbyit.com/washington-dc-lobbyist/>. Acesso em: 25 de abr. de 2018.
13 SANTOS, Luiz Alberto dos. Regulamentação das atividades de lobby e seu impacto sobre as
relações entre políticos, burocratas e grupo de interesses no ciclo de políticas públicas – análise
comparativa dos Estados Unidos e Brasil. 2007. 526 f. Tese (Doutorado) – Programa de Pós-
Graduação em Estudos Comparados sobre as Américas, do Instituto de Ciências Sociais,
Universidade de Brasília, Brasília, 2007, p. 369.
14 Ibidem, p. 370-372.
17
U.S Administrative Procedure Act (APA) para disciplinar o processo decisório dentro
das agências governamentais.15
A imperfeição na aplicação do FLRA foi constatada pela U.S General
Accounting Office – GAO (hoje U.S. Government Accountability Office) no qual
concluiu que a FLRA não cumpriu seu objetivo, pois muitos relatórios apresentados
eram incompletos, não havia a declaração de atividade financeira de todos e sem a
especificação de despesas. A partir da experiência vivida pela FLRA, foram
apontados itens que deveriam ser melhorados:
a) tornar mais clara e ampliar a definição do lobbying para incluir contatos
com o staff congressual;
b) autorizar o Clerk da House e o Secretário do Senado a examinar e
resolver informalmente violações aparentes, requerer cópias dos contratos
entre lobistas e seus clientes;
c) examinar registros aleatoriamente;
d) editar regulamentos, ou atribuir a capacidade de enforcement ao Poder
Executivo;
e) fixar penas legais civis para entrega fora de prazo ou não entrega dos
relatórios; e
f) clarificar as instruções e revisar os formulários de registro.16
Com essas demandas a serem resolvidas, o FLRA foi revogado em 1995 pelo
Lobying Disclosure Act (LDA) que passou a regulamentar os grupos de interesse e
incorporou em seu texto partes da Foreign Agents Registration Act, Byrd
Amendment of 1989 e o Federal Regulation of Lobbying Act.
A LDA trouxe inovações como, dentre outras: (i) detalhamento das definições
de lobista e atividade de lobby; (ii) a relação dos lobistas com os funcionários
públicos do Poder Legislativo e Executivo; (iii) valor mínimo de gastos para qualificar
um lobista; (iv) obrigatoriedade do registro de relatórios por semestres; (v) registro
da lista de assuntos abordados na Câmara dos Deputados e Senado Federal; (vi)
cadastro para empresas e governos estrangeiros, (vii) processo de monitoramento
15 SANTOS, Luiz Alberto dos. Regulamentação das atividades de lobby e seu impacto sobre as
relações entre políticos, burocratas e grupo de interesses no ciclo de políticas públicas – análise
comparativa dos Estados Unidos e Brasil. 2007. 526 f. Tese (Doutorado) – Programa de Pós-
Graduação em Estudos Comparados sobre as Américas, do Instituto de Ciências Sociais,
Universidade de Brasília, Brasília, 2007, p. 121.
16 Ibidem, p. 377.
18
das atividades de lobby; (viii) as penalidades; (ix) pagamento dos impostos e (x) as
organizações que são isentas.17
Em 2007 foi aprovado pelo Congresso e Senado, e sancionada pelo
presidente Bush,18 o Honest Leadership and Open Governement Act para
aperfeiçoar o exercício do lobby e uniformizar a atividade nas duas Casas
legislativas federais. Por exemplo, foi alterada a carga horária do lobista posto que
deverá comprovar que durante 3 meses gasta no mínimo 20% do seu tempo
exercendo lobbying, foi determinado o valor base que deve ser registrado
obrigatoriamente, prevê que os ex-funcionários do Poder Executivo ou Legislativo
que tenham trabalhado por mais de 20 anos devem declarar esta informação antes
de exercer a atividade, entrega de um relatório trimestral, as penalidades vão de
multas até pena privativa de liberdade.19
Outro destaque da postura norte-americana com relação ao lobby é a
tentativa de evitar conflito de interesses por meio do instituto de “quarentena” no
qual ex-agentes públicos não podem migrar para o setor privado dentro de 1 a 2
anos a partir de quando deixou o Poder Público.20
Uma especificidade é que além da legislação de âmbito federal, os Estados
também possuem competência para regulamentar as atividades de lobby.
De forma prática, a atividade do lobby cresceu nos Estados Unidos,
principalmente, após a eleição do presidente George W. Bush na medida em que o
Partido Republicano dominou o Congresso e o Senado Federal. Curiosamente, isso
foi reconhecido pelo presidente no qual em seu mandato foi dado origem ao “projeto
rua K” – rua no centro de Washington/DF conhecida hoje como a rua dos lobistas.
Esse projeto é considerado o resultado do cenário de domínio dos republicanos para
17 ESTADOS UNIDOS. Law nº 104-65, 19 de dezembro de 1995. Lobbying Disclosure Act. Disponível
em: <https://lobbyingdisclosure.house.gov/lda.html>. Acesso em: 13 out. 2018.
18 The White House (Ed.). President Bush Signs Honest Leadership and Open Government Act of
2007, The White House President George W. Bush. Washington, 2007. Disponível em:
<https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2007/09/20070914-5.html>. Acesso
em: 10 maio 2018.
19 ESTADOS UNIDOS. House of Representatives 2.316, 21 de maio de 2007. Honest Leadership and
Open Government Act. Disponível em: <https://www.congress.gov/110/crpt/hrpt161/CRPT-
110hrpt161-pt1.pdf>. Acesso em: 13 out. 2018.
20 SANTOS, Luiz Alberto dos. Regulamentação das atividades de lobby e seu impacto sobre as
relações entre políticos, burocratas e grupo de interesses no ciclo de políticas públicas – análise
comparativa dos Estados Unidos e Brasil. 2007. 526 f. Tese (Doutorado) – Programa de Pós-
Graduação em Estudos Comparados sobre as Américas, do Instituto de Ciências Sociais,
Universidade de Brasília, Brasília, 2007, p. 365.
19
a perpetuação de suas políticas com a implantação de escritórios de consultoria
pertencentes a lobistas próximos ao Partido Republicano.21
Um outro destaque é a interferência direta do lobby nas campanhas eleitorais,
pois não existe vedações de financiamento empresarial aos candidatos. Para a
pesquisadora Sarah Bryner isto é considerado um problema:
Acho que o lobby tem uma função importante, que é a de prover as partes
interessadas (em uma legislação) a oportunidade de passar a sua
mensagem para os membros do Congresso. Afinal, eles têm conhecimento
sobre o assunto.
O problema é quando um lado tem muito mais poder, dinheiro e influência
que o outro. Há histórias clássicas de que é impossível conseguir uma
reunião com um deputado se sua organização ou empresa não tiver
contribuído com a campanha dele.22
Nesse contexto, após as vitórias dos candidatos, sua gestão foi baseada na
defesa de interesses de determinados setores. Membros do Congresso Nacional
norte-americano acreditam que os lobbies feitos pelas organizações são fonte
primária da maior parte dos textos legislativos deliberados, conforme descrito abaixo
por Said Farhat:
[...] Lobby é parte essencial do governo representativo e deve ser
encorajado e apreciado. Lobistas são, frequentemente, fonte de
informação... se você for independente... eles poderão explicar-lhes tudo o
que determinado assunto envolve, e você pode tomar suas próprias
decisões.23 (grifo nosso).
A partir deste cenário favorável, o número de lobistas cresceu e hoje os
Estados Unidos tem, pelo menos, mais de 11 mil agentes registrados no Senado
Federal, sem contar os que atuam de maneira informal.24
Entretanto, para quem acompanha o lobby americano de perto, fala-se em
sua extinção no papel. Pois, mesmo com legislação em vigor, há alguns exemplos
21 DANTAS, Iuri. Lobby de hotel deu origem ao nome. Folha de São Paulo. Washington, 22 jan. 2006.
Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/ft2201200619.htm>. Acesso em: 25 abr.
2018.
22 BBC BRASIL (Ed.). Lobby nos EUA movimenta US$ 3,3 bilhões. 2013. Disponível em:
<http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2013/05/130508_lobby_eu_pu>. Acesso em: 10 mai. 2018.
23 CLAPP, Charles L. The congressman: his work as he sees it, 1980 apud FARHAT, Said. Lobby: o
que é, como se faz. Ética e transparência na representação junto a governos. São Paulo: Aberje,
2007, p. 53.
24 TREVISAN, Cláudia. No Senado dos EUA, mais de 11 mil lobistas cadastrados. O Estado de São
Paulo. 2018. Disponível em: <http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,no-senado-dos-eua-mais-
de-11-mil-lobistas-cadastrados,70002196021>. Acesso em: 27 abr. 2018.
20
de lobistas que efetuam sua profissão sem apresentar documentos hábeis para
promover seu cadastro e outros requisitos, conforme exigido por lei. Esta situação
tem sido notada desde meados de 2014, de acordo com a The Nation.25
Ainda na The Nation, o professor da American University, James Thurber,
critica a situação atual do lobby americano porque há indícios de que ele é feito de
modo “oculto”, pois “a maior parte do que está acontecendo em Washington não é
coberta” pelo sistema de registro de lobistas.
Na mesma matéria jornalística, a Fundação Sunlight observou a questão da
transparência quanto ao exercício da profissão e concluiu que são gastos com o
lobby cerca de duas vezes mais do que é realmente declarado.
A relação entre a diminuição do número de lobistas registrados e o gasto com
as atividades foi examinada pela organização Open Secrets. Observa-se abaixo os
resultados obtidos em um recorte de 1998 a 2018, em intervalos de 5 em 5 anos:
Tabela 1 - Proporção entre o número de lobistas e gastos financeiros
ANO TOTAL DE GASTO NÚMERO DE LOBISTAS
(DÓLAR/BILHÕES) REGISTRADOS
1998 $ 1.45 10.404
2000 $ 1.57 12.543
2003 $ 2.06 12.958
2006 $ 2.63 14.491
2009 $ 3. 50 13.727
2012 $ 3.30 12.233
2015 $ 3.22 11.544
2018 $ 0.88 9.443
Fonte: Os cálculos foram feitos pelo “Center for Responsive Politics” baseado pelos dados fornecidos
pelo Gabinete do Senado sobre Recursos Públicos e publicados pela Open Secrets. Os dados mais
recentes foram baixados em 24 de abril de 2018. (os dados de todos os anos podem ser verificados
no site oficial).26
Assim como já explanado, durante os mandatos do presidente George W.
Bush (2002 – 2008) foram os anos que tiveram o maior número de lobistas
cadastrados. Após esse aumento, o número de registro foi diminuindo, mas não
proporcionalmente às despesas.
Portanto, pode-se notar que ao longo de décadas foram feitas alterações no
plano jurídico para que as leis elaboradas sobre o exercício do lobby fossem
25 LEE FANG. Where Have All the Lobbyists Gone?. The Nation. 2014. Disponível em:
<https://www.thenation.com/article/shadow-lobbying-complex/>. Acesso em: 25 abr. 2018.
26 OPEN SECRETS (Ed.). Lobbying Database. Open Secrets.org: Center for Responsive Politics.
2018. Disponível em: <https://www.opensecrets.org/lobby/>. Acesso em: 25 abr. 2018.
21
adequadas diante da realidade política, social, econômica e cultural norte-
americana. Mesmo assim, é possível verificar que mesmo sendo o país mais antigo
a legislar sobre o tema o instituto não foi inteiramente exaurido, cabendo análises
singulares para regulá-lo de maneira efetiva.
1.1.2 América Latina
A discussão sobre o lobby nos 21 países latino-americanos é precária por
alguns motivos, dentre eles pode-se citar o desenvolvimento tardio do continente
que provocou atraso na adoção de medidas de transparência do Poder Público.
Dos países em que há debate sobre o tema, muitas vezes eles são pontuais e
discretos, limitando-se a elaboração de leis sobre transparência das relações entre o
setor privado e público.27
Começando a análise dos países latino americanos, o Peru foi o pioneiro a
legislar algo sobre o assunto. A Lei nº 28.024/2003,28 que conta com 54 artigos, trata
da gestão de interesse no âmbito dos órgãos e empresas prestadoras de serviços
da Administração Pública. Todas as pessoas, físicas ou jurídicas, que quiserem
influenciar decisores deverão constar em um registro público.29
Em linhas gerais, a lei define “gestão de interesses” como a promoção do
ponto de vista para orientar processos de tomada de decisões públicas de qualquer
natureza que representam relevância econômica, social ou política. Para o lobista,
há na lei a previsão de alguns deveres, dentre eles: (i) registro público individual; (ii)
apresentação de relatório todos os semestres para informar as atividades realizadas,
os meios e os funcionários abordados; (iii) análise de relatórios pela Controladoria-
Geral do Estado peruano; e (iv) publicidade dos relatórios aos cidadãos via portal.30
27 SELIGMAN, Milton; MELLO, Fernando (Org.). Lobby desvendado: Democracia, Políticas públicas e
corrupção no Brasil contemporâneo. Rio de Janeiro: Record, 2018, p. 54.
28 PERU. Ley nº 28.024, de 2003. Ley que regula la gestión de intereses en la Administración Publica.
Lima, 12 jul. 2003. Disponível em:
<http://idehpucp.pucp.edu.pe/images/documentos/anticorrupcion/normativa/ds_099-2003-
pcm_actual.pdf>. Acesso em: 26 abr. 2018.
29 ASSEMBLEIA PARLAMENTAR EURO-LATINO-AMERICANO (Ed.). Regulamentação das
atividades dos grupos de pressão na UE e na ALC. Comissão dos assuntos políticos da segurança e
dos direitos humanos. Argentina: Eurolat, 2017, p. 4. Disponível em:
<http://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/committees/political/meetings/2018_4_5_panama/lobb
ies_lac_pt.pdf>. Acesso em: 25 abr. 2018.
30 Ibidem, p. 4.
22
No caso do México, desde 2002 o lobby é tema de discussão pelos
legisladores mexicanos através da “Ley federal para la regulación de la actividad
profesional del cabildeo y la promoción de causas”.31
Entretanto, somente em 2010 entrou em vigor a lei mexicana que regula a
prática do lobby (el cabildeo) perante os senadores. Foi reconhecido que a prática é
um direito e identificou que a atividade é desenvolvida por pessoas que desejam
promover interesses legítimos de particulares perante os senadores com o objetivo
de influenciar decisões. A legislação mexicana não obriga as comissões e os
senadores a prestarem informações à Mesa Diretora sobre contatos com lobistas,
apenas ressalta que nenhum recurso econômico pode ser utilizado para tentar
convencer os legisladores.32
Na Câmara dos Deputados uma regulamentação entrou em vigor em 2011 e
tem o mesmo entendimento que o Senado sobre o lobby. A diferença é que se o
lobista pretender atuar mais de uma vez, é necessário fazer um cadastro no início de
cada legislatura. Ou seja, no âmbito da Câmara, o registro tem um prazo de
validade.
O Chile demorou para que o assunto sobre o lobby se construísse na
sociedade e no Parlamento. Ao longo dos anos elaborou leis esparsas sobre
transparência, o que resultou na criação do Conselho de Transparência do Chile
pela Lei de Acesso à Informação Pública (Lei nº 20.285/2008).
A preocupação com a transparência abriu espaço para discutir uma
regulamentação específica e em 2014 foi promulgada a “Ley del lobby nº
20.730/2014”,33 que trouxe uma definição para a atividade:
[...] 1) Lobby: aquella gestión o actividad remunerada, ejercida por personas
naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que tiene por objeto promover,
defender o representar cualquier interés particular, para influir em las
31 MÉXICO. Projecto de Ley nº 551/2PO2, 29 de abril de 2002. Ley Federal para regular la actividad
profesional de cabildeo y la promoción de causas. Cidade do México, 20 abr. 2002. Disponível em:
<http://www.diputados.gob.mx/servicios/datorele/cmprtvs/iniciativas/Inic/572/2.htm>. Acesso em: 25
abr. 2018.
32 Guevara, Teresa Libertad Ganado. La regulamentación del cabildeo em Mexico. Pluralidad y
Consenso, 2016. Disponível em:
<http://revista.ibd.senado.gob.mx/index.php/PluralidadyConsenso/article/viewFile/132/132>. Acesso
em: 10 maio 2018, p. 44.
33 CHILE. Lei nº 20.730, 03 de março de 2014. Regula el lobby y las gestiones que representen
intereses particulares ante las autoridades y funcionarios. Santiago, 08 mar. 2014. Disponível em:
<https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1060115>. Acesso em: 27 abr. 2018.
23
decisiones que, en el ejercicio de sus funciones, deban adoptar los sujetos
pasivos que se indican en los artículos 3º y 4º.[...]
Foi dada a responsabilidade ao Ministério da Justiça em organizar os
registros dos profissionais. Já estes são obrigados a informar o sujeito a quem
representa o interesse e se recebem remuneração para fazer negociações com os
funcionários públicos.
Ainda, foi prevista aos funcionários a responsabilidade administrativa (art. 14,
§1º), a sujeição ao procedimento administrativo e às sanções previstas (arts. 15, 16
e 17).
Uma premissa desta lei é a de que não se deve considerar que qualquer
discurso, publicação, artigos, petição a uma Comissão do Congresso, informações
escritas (art. 6º) direcionados ao funcionário público conceitue o lobby.
Por último, a Argentina não dispõe de legislação específica sobre o lobby,
mas atualmente há discussões de projeto de lei nas Casas Legislativas.
Em vista disso, pode-se considerar que o Decreto nº 1.172/200334, que regula
o acesso a informações públicas, ameniza a falta de regulamentação. Porém, como
abrange apenas o Poder Executivo Federal, não é considerado suficiente. Por isso,
para ampliar o controle e a transparência do Estado, o Poder Executivo enviou ao
Congresso um projeto de lei que tem como objetivo estabelecer:
[...] resulta necesario el dictado del presente Proyecto de Ley, a efectos de
ampliar el campo de acción en la materia y prever controles y “standards”
mínimos para que la actividad al tiempo que contribuya a mejorar el proceso
de toma de decisiones estales se realice con el más alto grado de
transparencia posible y recrear la confianza social en las Instituciones
Publicas.
El proyecto establece un mecanismo de circulación y examen de
antecedentes. Así los agentes gubernamentales, - cualquiera de los
poderes – y los ciudadanos en general, tendrán acceso a la información
relevante y necesaria y, la consecuente participación en el proceso de
decisión, aspecto que resulta una exigencia republicano ineludible para el
adecuado funcionamiento democrático.[…].35
34 ARGENTINA. Poder Ejecutivo Nacional. Decreto nº 1.172, 03 de dezembro de 2003. Acceso a la
informacion publica. Disponível em: <http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/90000-
94999/90763/norma.htm>. Acesso em: 30 abr. 2018.
35 ARGENTINA. Proyecto de ley de gestión de intereses. Buenos Aires, 2017. Disponível em:
<https://www.argentina.gob.ar/interior/asuntos-politicos/subsecretaria-de-reforma-institucional-y-
fortalecimiento-de-la-democracia/ley-de-lobby>. Acesso em: 30 abr. 2018.
24
O projeto prevê a incidência das normas tanto no Poder Executivo como no
Legislativo, além de todos os órgãos reguladores do Estado.
Diante do exposto, percebe-se que nos quatro países da América Latina
analisados existiu a preocupação com o fornecimento de informações ao público via
transparência antes de iniciar a discussão sobre legislação específica que tratasse
do controle das relações das pessoas físicas ou jurídicas privadas com o Poder
Público.
Portanto, ao analisar a atividade de lobby na América Latina, vê-se que a
Argentina não possui nenhuma legislação específica, apesar de mostrar indícios da
aproximação de uma regulamentação após demonstrar preocupação com a
disponibilidade das informações públicas. Ainda, foi possível verificar que as
regulamentações no Perú (2003), México (2011) e Chile (2014) são recentes e estão
em fase de teste. Nesse sentido, seus resultados podem ser acompanhados dentro
do contexto de países em desenvolvimento no qual o progresso das legislações
sofre influências de decisões tomadas por Estados internacionais que afetam
decisões de setores privados externos e, por consequência, podem causar impactos
internos nos países onde esses setores privados atuarem.
1.1.3 Brasil
Inicialmente, cumpre destacar que a palavra lobby consta no Dicionário
Houaiss da língua portuguesa de 1859 com a seguinte definição:
Atividade de pressão de um grupo organizado (de interesse, de propaganda
etc.) sobre políticos e poderes públicos, que visa exercer sobre estes
qualquer influência ao seu alcance, mas sem buscar o controle formal do
governo; campanha, lobismo (a preservação da Amazônia deve-se, em
parte, ao l. de ecologistas) [...]36
Além de ter uma definição na língua portuguesa desde o século XIX, como
observado por Said Farhat, no contexto histórico brasileiro, a prática do lobby é um
costume secular:
36 FARHAT, Said. Lobby: o que é, como se faz. Ética e transparência na representação junto a
governos São Paulo: Aberje, 2007. p. 54.
25
A abertura dos portos (brasileiros) às nações amigas – com a exclusão da
França e vantagem para sua arquirrival, a Inglaterra – assinada em 1808
pelo príncipe regente d. João, logo após a chegada da família real
portuguesa à Bahia, em fuga ante as tropas do imperador Napoleão, não
terá sido o primeiro caso de lobby bem sucedido no Brasil, mas é
provavelmente o de mais profunda e duradoura repercussão na nossa
economia.
Entretanto, mesmo sendo presente, o lobby não possui uma legislação
específica no Brasil. Em detrimento dessa carência legislativa, o ordenamento
interno adota algumas regras que sustentam as relações público-privado que, na
sua essência, detém como pressuposto a transparência. Logo, para que a atividade
seja exercida de maneira correta e ampla, a Administração Pública, concretizando o
princípio da publicidade, deve proporcionar medidas de transparência.
Como será analisado de forma mais ampla em capítulo específico,
doutrinadores pátrios consideram que a transparência é um subprincípio do princípio
da publicidade:37
[...] é possível concluir que o princípio da publicidade engloba dois
subprincípios do Direito Administrativo:
a) Princípio da transparência: abriga o dever de prestar informações de
interesses dos cidadãos e de não praticas condutas sigilosas;
b) Princípio da divulgação oficial: exige a publicação do conteúdo dos atos
praticados atentando-se para o meio de publicidade definido pelo
ordenamento ou consagrado pela prática administrativa. (grifo nosso).
No Brasil, a discussão a respeito do lobby iniciou-se formalmente na década
de 80 com o Projeto de Lei do Senado nº 203/1989, após 4 (quatro) anos do fim da
ditatura militar, período em que a quantidade de empresas estatais expandiu em
torno de 60% entre 1966 e 1976,38 aumentando, por consequência, o número de
agentes públicos e suas interações com empresas privadas de determinados
setores estratégicos nos anos posteriores.
Este fato histórico torna-se relevante para tentar compreender a falta de
disciplina, especificamente, acerca da negociação de interesses entre o setor
37 MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo, 2011 apud BONELLI, Francisco Sérgio Oto
Souza. O lobby no direito brasileiro: fundamentos e limites ao exercício da atividade. 2015. 244 f.
Dissertação (Mestrado) - Curso de Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo,
2015, p. 151.
38 MARTINS, L. Estado capitalista e burocracia no Brasil pós-64. 2 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1991, p. 60-62 apud BERCOVICI, Gilberto. A atuação do Estado brasileiro no domínio econômico. In:
CARDOSO JR, José Celso; PINTO, Eduardo; LINHARES, Paulo de Tarso. Estado, instituições e
democracia: desenvolvimento. Brasília: Ipea, 2013, p. 622.
26
público e privado. Isso porque o que se tem em larga quantidade são legislações
que tratam da aproximação do Poder Público com o setor privado.
Ainda dentro do contexto ditatorial, a entrada em vigor do Decreto-Lei nº
200/1967 descentralizou a operacionalidade do Estado, ou seja, as atividades
distribuíram-se externamente dos órgãos do Poder Público, proporcionando a
aproximação de empresas estatais e empresas privadas para que pudessem
desempenhar atividades fins da Administração Pública. No texto original do decreto
era previsto, por exemplo, três modalidades de licitação: concorrência, tomada de
preços e convite.
Art. 27. Assegurada a supervisão ministerial, o Poder Executivo outorgará
aos órgãos da Administração Federal a autoridade executiva
necessária ao eficiente desempenho de sua responsabilidade legal ou
regulamentar.
Parágrafo único. Assegurar-se-á às empresas públicas e às sociedades
de economia mista condições de funcionamento idênticas às do setor
privado cabendo a essas entidades, sob a supervisão ministerial,
ajustar-se ao plano geral do Governo. (grifo nosso).
Dessa forma, aplicando a “racionalidade empresarial”39 o Estado expandiu
sua atuação nos setores estratégicos, dentre eles o energético, transporte,
comunicação, indústria de transformação e outros, visando o crescimento
econômico por meio de holdings setoriais.
Neste contexto histórico moderno do desenvolvimento do país, a autonomia
das estatais em relação ao governo tornou-se propícia a buscar empréstimos em
capital estrangeiro para financiar investimentos e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico (BNDE) colaborou para o oferecimento de crédito para
financiar investimentos do setor privado. Contudo, a empresas estatais contraíram
dívidas externas a partir de 1970, em um cenário de supervalorização do dólar.
Este cenário foi favorável para o crescimento da aproximação empresas
privadas junto às empresas públicas na condução de setores de bens e serviços por
meio de concessão, ocasionando uma mescla de interesses junto ao Poder Público.
Como resultado, a aproximação das empresas privadas no fornecimento de
vários serviços e bens do Poder Público ocorre por meio de contratação pública que
39 BERCOVICI, Gilberto. A atuação do Estado brasileiro no domínio econômico. In: CARDOSO JR,
José Celso; PINTO, Eduardo; LINHARES, Paulo de Tarso. Estado, instituições e democracia:
desenvolvimento. Brasília: Ipea, 2013, p. 623.
27
corrobora para maior interação entre diversos setores, como por exemplo nos de
bebidas, cosméticos, vestimentas, automóveis, saúde, bancos, alimentação, dentre
outros). Esta aproximação tem previsão Lei nº 8.666/199340, editada já no contexto
de redemocratização do país, mas não dispõe sobre negociação ou defesa de
interesses entre as partes.
Tendo em vista o pressuposto de presença de empresas estrangeiras no
país, importante explanar que a lei federal citada possibilita a participação de
empresas estrangeiras em dois tipos de licitação: (i) nacional, com necessidade
prévia autorização junto ao governo federal, de acordo com o art. 28, V; e (ii)
internacional (quando o edital é divulgado no exterior), sem necessidade de ter
qualquer relação com o Brasil, conforme arts. 32, §4º c/c 42 e parágrafos.
Art. 28. A documentação relativa à habilitação jurídica, conforme o caso,
consistirá em:
V - decreto de autorização, em se tratando de empresa ou sociedade
estrangeira em funcionamento no País, e ato de registro ou autorização
para funcionamento expedido pelo órgão competente, quando a atividade
assim o exigir.
Art. 32. Os documentos necessários à habilitação poderão ser apresentados
em original, por qualquer processo de cópia autenticada por cartório
competente ou por servidor da administração ou publicação em órgão da
imprensa oficial. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
§ 4º As empresas estrangeiras que não funcionem no País, tanto
quanto possível, atenderão, nas licitações internacionais, às
exigências dos parágrafos anteriores mediante documentos
equivalentes, autenticados pelos respectivos consulados e traduzidos por
tradutor juramentado, devendo ter representação legal no Brasil com
poderes expressos para receber citação e responder administrativa ou
judicialmente. (grifo nosso).
Art. 42. Nas concorrências de âmbito internacional, o edital deverá
ajustar-se às diretrizes da política monetária e do comércio exterior e
atender às exigências dos órgãos competentes.
§ 1º Quando for permitido ao licitante estrangeiro cotar preço em moeda
estrangeira, igualmente o poderá fazer o licitante brasileiro.
§ 2º O pagamento feito ao licitante brasileiro eventualmente contratado em
virtude da licitação de que trata o parágrafo anterior será efetuado em
moeda brasileira, à taxa de câmbio vigente no dia útil imediatamente
anterior à data do efetivo pagamento. (Redação dada pela Lei nº
8.883, de 1994)
§ 3º As garantias de pagamento ao licitante brasileiro serão equivalentes
àquelas oferecidas ao licitante estrangeiro.
§ 4º Para fins de julgamento da licitação, as propostas apresentadas por
licitantes estrangeiros serão acrescidas dos gravames consequentes dos
40 BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Institui normas para licitações e contratos da
Administração Pública e dá outras providências. Brasília, 22 jun. 1993. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm>. Acesso em: 29 ago. 2018.
28
mesmos tributos que oneram exclusivamente os licitantes brasileiros quanto
à operação final de venda.
§ 5º Para a realização de obras, prestação de serviços ou aquisição de bens
com recursos provenientes de financiamento ou doação oriundos de
agência oficial de cooperação estrangeira ou organismo financeiro
multilateral de que o Brasil seja parte, poderão ser admitidas, na respectiva
licitação, as condições decorrentes de acordos, protocolos, convenções ou
tratados internacionais aprovados pelo Congresso Nacional, bem como as
normas e procedimentos daquelas entidades, inclusive quanto ao critério de
seleção da proposta mais vantajosa para a administração, o qual poderá
contemplar, além do preço, outros fatores de avaliação, desde que por elas
exigidos para a obtenção do financiamento ou da doação, e que também
não conflitem com o princípio do julgamento objetivo e sejam objeto de
despacho motivado do órgão executor do contrato, despacho esse ratificado
pela autoridade imediatamente superior. (Redação dada pela Lei nº
8.883, de 1994)
§ 6º As cotações de todos os licitantes serão para entrega no mesmo local
de destino. (grifo nosso).
A legislação federal criou hipóteses de participação de empresas
internacionais por meio três modalidades: concorrência (regra geral), tomada de
preços ou convite (art. 23, § 3º, Lei 8.666/1993).
A possibilidade de empresas prestarem serviços para a Administração Pública
demonstra a existência de aproximação na relação e, além disso, a permissão de
empresa estrangeira “em funcionamento no país”41 ou não para executar serviços
junto ao Poder Público. Esta relação, estritamente voltada a garantir a isonomia
entre os competidores e à escolha da proposta mais vantajosa para a administração
não abre espaço para eventuais ajustes paralelos entre agentes públicos e
representantes de empresa privada. Entretanto, é primordial analisar como a
corrupção eclode e se expande diante do firmamento de contratos públicos.
Ainda no intuito de entender a origem do lobby no Brasil, é importante
considerar a criação do procedimento de autorização de estudos pelo Decreto nº
8.428/2015,42 responsável em proporcionar um diálogo entre os setores público e
privado para fornecimento de informações que colaborem com a formação de um
contrato público. Este procedimento, que é dividido em procedimentos de
41 De acordo com Marçal Justen Filho no livro Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos (11ª Ed., p. 357), para que seja caracterizado que uma empresa esteja “em
funcionamento”, é necessário observar a continuação e permanência na atividade que executa no
Brasil.
42 BRASIL. Decreto nº 8.428, de 2 de abril de 2015. Dispõe sobre o Procedimento de Manifestação de
Interesse a ser observado na apresentação de projetos, levantamentos, investigações ou estudos,
por pessoa física ou jurídica de direito privado, a serem utilizados pela administração pública. Brasília,
03 abr. 2015. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2015/decreto/d8428.htm>. Acesso em: 26 out. 2018.
29
manifestação de interesse (PMIs) e manifestações de interesse da iniciativa privada
(MIPs), será melhor detalhado em outro capítulo.
A Constituição Federal de 1988, conhecida como Constituição cidadã, traduz
sua preocupação com a participação da sociedade em processos decisórios,
identificando como legítima a prática do lobby.
De modo exemplificativo, cabe mencionar alguns dispositivos que corroboram
para esta afirmação: (i) pluralismo jurídico – art. 1º, V; (ii) todo poder emana do povo
– art. 1º, parágrafo único; (iii) direito de acesso à informação – art. 5º, XIV; (iv) direito
de associação – art. 5º, XX; (v) direito de petição – art. 5º XXXIV, “a”; (vi) qualquer
cidadão pode propor ação popular – art. 5º, LXXIII; (vii) iniciativa popular de leis
ordinárias e complementares – art. 61, §2º; (viii) possibilidade de denúncia pelo
cidadão irregularidades fiscais no Tribunal de Contas da União – art. 74, §2º.
Portanto, a essência do lobby está no texto constitucional na medida que a
sua prática traduz o ideal de democracia sustentado pela possibilidade de vários
interesses econômicos, sociais, culturais, étnicos serem apreciados por tomadores
de decisão. Contudo, a sua prática, muitas vezes confundida erroneamente com
corrupção, torna inevitável que a atividade seja estudada conjuntamente com o
crime, sendo que a falta de legislação específica no Brasil dificulta a diferenciação,
colaborando para a confusão entre essas definições.
2. INFLUÊNCIA INTERNACIONAL: INEXISTÊNCIA DE SEMELHANÇA
ENTRE CORRUPÇÃO E LOBBY
Desde o século XX, a globalização provocou a intensificação das relações
políticas, culturais, sociais e comerciais entre os países. De maneira geral, acarretou
em grandes avanços para comunidade global, mas também mostrou a presença de
atos viciados nestas relações.
Suposta deficiência do lobby pode ser resultado de um ambiente em que há
espaço para a reprodução de práticas corruptas que afetam a condução de
negociação entre representantes do Poder Público e setores empresariais que
detinham o objetivo de firmar contratos públicos para prestação de serviços.
Fato é que eventuais atos corruptos geram uma preocupação internacional,
pois a premissa maior é de que estes atos colocam em risco a credibilidade de
30
negociações entre setor público e privado e, também, afeta a relação dos países
quando há interações internacionais.
É importante compreender que em uma negociação transnacional, devido à
presença de legislações diferentes, pode não existir um entendimento único sobre
práticas ilegais ou imorais. Ou seja, a conceituação e a incidência do termo
“corrupção” pode não ser a mesma em todos os lugares. Por exemplo, nos Estados
Unidos há a permissão de financiamento de campanha pelo lobby (sec. 204),43 mas
em países da América Latina este mesmo ato é reconhecido como ilícito.
Nesse sentido, fez-se necessária a criação de regras comuns entre alguns
blocos internacionais para evitar que resultados de ações corruptivas prejudicassem
as relações comerciais.
Em suma, a preocupação internacional com a presença da corrupção no
comércio transnacional é devido ao risco de diminuição da produtividade e menores
investimentos, como explica o professor pesquisador alemão Johann Graf
Lambsdorff44 e criador do Índice de Percepção de Corrupção: “[...] Recent empirical
and theoretical investigations shed light on the reasons by suggesting that corruption
may either deter investments or render them less productive. […]”.45
Em contrapartida, o pesquisador alerta que mesmo sendo conhecida a
corrupção no âmbito internacional, as legislações internas de combate podem ser
ineficientes se não existir respeito à lei e a ordem, um sistema judicial forte e
sucessão ordenada de poder.46
Diante dessa preocupação, organismos internacionais criaram convenções
para evitar a propagação da corrupção como meio de proporcionar obtenção de
vantagens em decorrência da aproximação público-privado na medida em que essas
práticas acarretam malefícios à sociedade global.
Como dito anteriormente, o estudo das Convenções tem o intuito de
exemplificar que a prática de atos corruptos não deslegitima a atividade do lobby na
medida em que a confusão é equivocada. Assim, vê-se necessário detalhar o
43 ESTADOS UNIDOS. House of Representative 2.316, de 21 de maio de 2007. Honest Leadership
and Open Government Act of 2007. Washington, Disponível em:
<https://www.congress.gov/110/crpt/hrpt161/CRPT-110hrpt161-pt1.pdf >. Acesso em: 29 ago. 2018.
44 LAMBSDORFF, Johann Grag. How corruption affects economic development. University of Passau,
Germany, 2003, p. 1.
45 LAMBSDORFF, Johann Grag. How corruption affects economic development. University of Passau,
Germany, 2003, p.1.
46 Ibidem, p. 15.
31
referido crime de acordo com o entendimento dos organismos internacionais e
compará-lo com a legislação nacional.
Para melhor compreensão, abaixo estão elencadas as convenções
internacionais ratificadas pelo Brasil com o intuito de combater a corrupção.
2.1 CONVENÇÃO SOBRE O COMBATE DA CORRUPÇÃO DE FUNCIONÁRIOS
PÚBLICOS ESTRANGEIROS EM TRANSAÇÕES COMERCIAIS INTERNACIONAIS
(OCDE)
A primeira Convenção a ser analisada é a da Organização para a Cooperação
e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Primeiramente, cabe explicar que a sua
importância no âmbito internacional se deve ao seu objetivo principal de promover
políticas públicas que influenciem o desenvolvimento econômico e o bem-estar
social entre os 34 países membros.
O Brasil é um membro de cooperação desde os anos 90 e em 2007 tornou-se
parceiro do programa “Engajamento ampliado” (enhanced engagement)47 devido ao
seu crescimento econômico capaz de impactar a economia mundial. Sua inclusão no
grupo de “parceiros-chave” resultou na aproximação entre o Brasil e a OCDE.
Para visar a continuação da cooperação com a organização, o país ficou
responsável em repensar alguns temas, dentre eles: combate à corrupção, política
de investimentos, conduta empresarial responsável e governança corporativa.
Pela primeira vez, na esfera global, foi exposta a preocupação com a
corrupção na reunião do Conselho Econômico e Social que, por meio da Resolução
19/1994, decidiu pela elaboração de um código de conduta para autoridades que
representassem o Estado.
A partir desta reunião foi criada 17/12/1997 a Convenção sobre Combate da
Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Internacionais, na
cidade de Paris. Em 1999 entrou em vigor internacionalmente.
47 BRASIL. Ministério das Relações Exteriores (Ed.). Acordo Marco de Cooperação com a OCDE.
2015. Disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-imprensa/8697-acordo-marco-de-
cooperacao-com-a-ocde>. Acesso em: 29 ago. 2018.
32
Por meio do Decreto Legislativo nº 125, de 14/06/2000, o Congresso Nacional
aprovou o ato multilateral e entrou em vigor no Brasil em 23/10/2000, por meio do
Decreto nº 3.678/2000.48
Especificamente em relação ao lobby, a OCDE realizou uma pesquisa em
201349 para compreender seus aspectos gerais. Concluiu que é consenso entre
lobistas e legisladores que a transparência da atividade é uma ferramenta para
atenuar problemas recorrente, como o tráfico de influência. Por outro lado, concluiu
que atingir um nível alto de transparência é um desafio para muitos países.
A organização elaborou 10 princípios50 que influenciam diretamente o
exercício do lobby, baseados na transparência e na integridade.
Em suma, os primeiros quatro princípios demonstram a preocupação em
construir equidade efetiva entre os países para que o desenvolvimento seja
alcançado, destacando a importância de conceituar o termo “lobbying” e “lobista”,
além da necessidade de criação de regras específicas para a atividade.
O quinto e sexto princípios enfatizam a importância da transparência a fim de
que as autoridades públicas, os cidadãos e o setor empresarial obtenham
informações para o desenvolvimento das atividades do lobby.
Ademais, o sétimo e oitavo princípios, citam a integridade como característica
a ser buscada pelos lobistas para que atuem com base na transparência e
profissionalismo, com a possibilidade de criação de códigos de conduta às
autoridades públicas.
Por último, o nono e décimo princípios preveem mecanismos para efetivar a
implementação de estratégias coerentes, práticas para atingir o compliance e
revisões das regras relacionadas ao lobby. Aponta que a implementação das regras
de integridade e transparência são essenciais para observar a atuação adequada
dos atores públicos e privados.
Esta Convenção foi responsável pela criação, por meio da Lei nº
10.467/2002,51 do Capítulo II-A do Código Penal52 que trata dos “Crimes praticados
48 BRASIL. Decreto nº 3.678, de 30 de novembro de 2000. Promulga a Convenção sobre o Combate
da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais,
concluída em Paris, em 17 de dezembro de 1997. Brasília, 31 nov. 2000. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3678.htm>. Acesso em: 01 set. 2018.
49 ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (Ed.). Transparency
and integrity in lobbying. 2013. Disponível em: <https://www.oecd.org/gov/ethics/Lobbying-
Brochure.pdf>. Acesso em: 01 set. 2018.
50 Ibidem.
33
por particular contra a administração pública estrangeira”. Como previsto no primeiro
artigo da Convenção, o Brasil adotou medidas jurídicas necessárias para incluir no
ordenamento jurídico nacional a tipificação de crimes praticados contra a
administração pública nacional e estrangeira.53
Uma outra influência do decreto, conforme art. 4º, foi o entendimento dado ao
art. 9ª da Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) estabelecendo que o órgão
responsável em apurar, instaurar processo e julgar atos ilícitos é a Controladoria
Geral da União (CGU).
Primeiramente, importante saber que a Convenção define “funcionário público
estrangeiro” qualquer pessoa (i) responsável por algum cargo legislativo de um país
estrangeiro, nomeada ou eleita; (ii) que exerça função para um país estrangeiro; ou
(iii) que seja funcionária ou representante de organização pública internacional (art.
I, item 4, alínea “a”).
No Código Penal (art. 337-D e parágrafo único) o funcionário público
estrangeiro pode ser aquele que exerce cargo, emprego ou função pública em
entidades estatais ou em relações diplomáticas mesmo que transitoriamente e sem
remuneração. Há a possibilidade de equiparação por quem exerce cargo, emprego
ou função em empresas controladas, direta ou indiretamente, pelo Poder Público de
país estrangeiro ou em organizações públicas internacionais.
Seguem algumas passagens da Convenção que merecem destaques através
de quadros comparativos.
Tabela 2 - “Corrupção” conforme o Decreto nº 3.678/2000 e Código Penal
DECRETO CÓDIGO PENAL BRASILEIRO
3.678/2000
Art. I, item 1 – Art. 317 – Art. 333 – ativa Art. 337-B –
funcionários passiva ativa em
públicos transação
51 BRASIL. Lei nº 10.467, de 11 de junho de 2002. Acrescenta o Capítulo II-A ao Título XI do Decreto-
Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal, e dispositivo à Lei no 9.613, de 3 de março
de 1998, que "dispõe sobre os crimes de ‘lavagem’ ou ocultação de bens, direitos e valores; a
prevenção da utilização do Sistema Financeiro para os ilícitos previstos nesta Lei, cria o Conselho de
Controle de Atividades Financeiras (Coaf), e dá outras providências. Brasília, 12 jun. 2002. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10467.htm>. Acesso em: 30 ago. 2018.
52 BRASIL. Código Penal. Lei nº 2.848, de 07 de dezembro de 1940. Brasília, 31 dez. 1940.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del2848compilado.htm>. Acesso em:
30 ago. 2018.
53 BIJOS, Leila; NÓBREGA, Antonio Carlos Vasconcellos. Suborno transnacional: a nova realidade
normativa brasileira. Revista de informação legislativa: RIL, jul./set. 2015., v. 52, n. 207, p. 239-259.
34
estrangeiros comercial
internacional
ATIVIDADE Oferecer, Solicitar, receber Oferecer ou Prometer,
prometer ou dar ou aceitar prometer oferecer ou dar
OBJETO Qualquer Vantagem Vantagem Vantagem
vantagem indevida indevida indevida
pecuniária
indevida ou de
outra natureza
SUJEITO ATIVO Qualquer pessoa Funcionário Qualquer pessoa Funcionário
público (mesmo público
que não tenha (estrangeiro ou
exercido o cargo terceira pessoa)
ainda)
SUJEITO Funcionário Particular Funcionário Qualquer pessoa
PASSIVO público público
estrangeiro
FINALIDADE Ação ou omissão Recebimento de Praticar, omitir ou Praticar, omitir ou
do funcionário no vantagem pelo retardar ato de retardar ato de
desempenho de funcionário ofício ofício relacionado
suas funções público à transação
comercial
internacional
Fonte: Código Penal e Decreto nº 3.687/2000
Tabela 3 - “Tráfico de influência” conforme o Código Penal
CÓDIGO PENAL
Em transação comercial Geral
internacional (Incluída pela
Lei nº 10.467/02 sob
influência do Decreto nº
3.678/00)
Art. 337-C Art. 332
ATIVIDADE Solicitar, exigir, cobrar ou obter Solicitar, exigir, cobrar ou obter
OBJETO Vantagem ou promessa de Vantagem ou promessa de
vantagem vantagem
SUJEITO ATIVO Qualquer pessoa, inclusive Qualquer pessoa, inclusive
funcionário público funcionário público
SUJEITO PASSIVO Pessoa física ou jurídica Estado (nacional)
prejudicada, incluindo o Estado
(nacional ou estrangeiro)
FINALIDADE Influenciar um funcionário Influenciar ato praticado por
público estrangeiro no funcionário público no exercício
exercício da função para da função*
obtenção de vantagem a partir
da existência de uma
transação comercial
internacional
*STF entendeu que funcionário de sociedade de economia mista pode ser influenciado em razão
da sua equiparação com funcionário público.
HC 79.823/RJ, 1ª TURMA, REL. MOREIRA ALVES, 28.03.2000, V.U, RTJ 176/1.25154
Fonte: Código Penal
54 BRASIL. Superior Tribunal Federal. HC nº 79.823/RJ. Relator: Min. MOREIRA ALVES. Primeira
Turma. Brasília, julgamento em 28 de março de 2000.
35
O art. VIII tem como tema o controle contábil, que é de extrema importância
ao exercício do lobby na medida em que é útil para a comprovação do exercício
adequado da atividade. O artigo estabelece que cabe ao País Parte estabelecer
medidas sobre: (i) manutenção de livros e registros contábeis; (ii) divulgação e
declarações financeiras; (iii) sistemas de contabilidade; e (iv) auditoria.
Outro destaque da Convenção de importância do tema estudado é a
possibilidade de extradição do funcionário público estrangeiro que cometeu alguma
prática corrupta em um Estado Parte (art. X).
O item 3 do referido artigo diz que cada país “deverá tomar todas as medidas
necessárias para assegurar sua capacidade para extraditar ou processar nacionais
pelo delito de corrupção de um funcionário público estrangeiro”. Contudo, no caso do
Brasil, a Constituição Federal no art. 5º, LI veda a extradição de brasileiro nato ou
naturalizado (dentro de suas exceções), sendo funcionário público ou não. Assim,
compreende-se que este artigo vale apenas para extradição de funcionário público
estrangeiro no Brasil.
A partir desta análise geral, percebe-se que a Convenção da OCDE foi a
primeira convenção internacional a propor medidas anticorrupção que, à primeira
vista, não almejam proteger especificamente o trabalho do lobista. Porém, de
qualquer forma, tem por fundamento a necessidade de ampliar a transparência do
agente público, colaborando para pensar no aprimoramento e proteção da atividade
de lobby.
2.2 CONVENÇÃO INTERAMERICANA CONTRA A CORRUPÇÃO (CICC)
Outro organismo internacional que se mobilizou contra a corrupção no setor
público foi a Organização dos Estados Americanos (OEA). Em 1996 começaram a
ser realizadas as primeiras reuniões para que no ano seguinte fosse reconhecida a
Convenção Interamericana contra a Corrupção.
Esta Convenção foi a primeira a focar no problema da interferência da
corrupção nas transações comerciais na região do continente americano.
Historicamente, ela começou a ser negociada em Caracas (México) em 1996
na Reunião de Cúpulas das Américas para prever alternativas contra a corrupção
36
nos países membros da OEA e entrou em vigor em 03/06/1997. Apenas Cuba, país
membro, não é signatário da Convenção em discussão.55
Após deliberação no Congresso Nacional brasileiro, a Convenção foi
aprovada através do Decreto Legislativo nº 152, de 25/06/2002. Em 07/10/2002 foi
ratificada pelo Presidente da República pelo Decreto Presidencial nº 4.41056.
Para auxiliar na efetivação dos dispositivos da Convenção, foi criado em 2001
o Mecanismo de Acompanhamento da Implementação da Convenção
Interamericana contra a Corrupção (MESICIC). Como explicado pela Professora
Mestre e Doutora em Direito do Estado Carolina Mota Mourão, são dois os órgãos
que contribuem para o acompanhamento:57
(i) Conferência dos Estados-membros: países membros tem
a competência geral;
(ii) Comissão dos Peritos: peritos designados pelos Estados
Partes para analisar tecnicamente a implementação da
Convenção.
O MESICIC é um exemplo sobre o desenvolvimento de mecanismos de
prevenção, perquirição, punição e erradicação da corrupção da qual prevê o art. II.
Sendo que é pressuposto que o alcance do objetivo só será possível se cada Estado
Parte cooperar um com o outro.
Ao percorrer o texto do decreto, vê-se a definição dada pela Convenção ao
“funcionário público”, que pode ser também “funcionário de governo” ou “servidor
público”:
55 ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS (Ed.). Inter-american convention against
corruption: Signatories and Ratifications. Disponível em:
<http://www.oas.org/en/sla/dil/inter_american_treaties_B-
58_against_Corruption_signatories.asp#Brasil>. Acesso em: 16 ago. 2018.
56 BRASIL. Decreto nº 4.410, de 29 de março de 1996. Promulga a Convenção Interamericana contra
a Corrupção, de 29 de março de 1996, com reserva para o art. XI, parágrafo 1o, inciso "c". Brasília,
08 out. 2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto/2002/D4410.htm>. Acesso
em: 13 out. 2018.
57 MOURÃO, Carolina Mota. Nota introdutória ao Relatório sobre a conformidade do arcabouço
institucional e da legislação brasileira à Convenção Interamericana contra a Corrupção, adotada pelos
Estados-membros da Organização dos Estados Americanos - OEA. Revista de Direito Constitucional
e Internacional: Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo, v. 70, 2010, p.257-
315.
37
“qualquer funcionário ou empregado de um Estado ou de suas entidades,
inclusive os que tenham sido selecionados, nomeados ou eleitos para
desempenhar atividades ou funções em nome do Estado ou a serviço do
Estado em qualquer de seus níveis hierárquicos.”
Esta Convenção apresenta algumas especificidades quanto aos atos que
considera corruptos. Veja abaixo.
Tabela 4 - “Atos de corrupção” conforme o Decreto nº 4.410/02
DECRETO Nº 4.410/2002
Art. VI, item 1
Alínea “a” Alínea “b” Alínea “c”
ATIVIDADE Solicitação ou Oferta ou outorga Realização
aceitação
OBJETO Qualquer objeto de Qualquer objeto de Ato ou omissão no
valor pecuniário ou de valor pecuniário ou de exercício de suas
outros benefícios outros benefícios funções
como dádivas, como dádivas,
favores, promessas ou favores, promessas ou
vantagens para si vantagens para si
mesmo ou para outra mesmo ou para outra
pessoa ou entidade pessoa ou entidade
SUJEITO ATIVO Funcionário público ou Qualquer pessoa Funcionário público ou
pessoa que exerça pessoa que exerça
funções públicas funções públicas
SUJEITO PASSIVO Qualquer pessoa Funcionário público ou
pessoa que exerça
funções públicas
FINALIDADE Realização ou Realização ou Obter ilicitamente
omissão de qualquer omissão de qualquer benefícios para si
ato no exercício de ato no exercício de mesmo
suas funções públicas suas funções públicas ou para um terceiro
Fonte: Decreto nº 4.410/02
Tabela 5 - “Suborno transnacional” conforme o Decreto nº 4.410/2002
DECRETO Nº 4.410/2002
Art. VIII
ATIVIDADE Oferecimento ou outorga
OBJETO Valor pecuniário ou dádivas, favores, promessa
ou vantagens
SUJEITO ATIVO Cidadãos, pessoas que tenham residência
habitual e empresa domiciliada no território do
Estado Parte
SUJEITO PASSIVO Funcionário público de outro Estado
FINALIDADE Ação ou omissão de qualquer ato no exercício
de suas funções públicas relacionado a uma
transação econômica ou comercial
Fonte: Decreto nº 4.410/02
38
Ainda, o art. XI, item I é um pilar que pode servir de apoio para
regulamentação do lobby nos Países Parte na medida em que prescreve que certas
condutas necessitam ser detalhadas, com intuito de filtrar as ações que podem ser
consideradas ilícitas e afastá-las de eventual comparação com lobby. Segue abaixo.
l. A fim de impulsionar o desenvolvimento e a harmonização das legislações
nacionais e a consecução dos objetivos desta Convenção, os Estados
Partes julgam conveniente considerar a tipificação das seguintes condutas
em suas legislações e a tanto se comprometem:
a. o aproveitamento indevido, em benefício próprio ou de terceiros, por
parte do funcionário público ou pessoa no exercício de funções públicas de
qualquer tipo de informação reservada ou privilegiada da qual tenha
tomado conhecimento em razão ou por ocasião do desempenho da função
pública;
b. o uso ou aproveitamento indevido, em benefício próprio ou de terceiros
por parte de funcionário público ou pessoa que exerça funções públicas de
qualquer tipo de bens do Estado ou de empresas ou instituições em
que este tenha parte aos quais tenha tido acesso em razão ou por ocasião
do desempenho da função;
c. toda ação ou omissão realizada por qualquer pessoa que, por si
mesma ou por interposta pessoa, ou atuando como intermediária, procure
a adoção, por parte da autoridade pública, de uma decisão em virtude
da qual obtenha ilicitamente, para si ou para outrem, qualquer
benefício ou proveito, haja ou não prejuízo para o patrimônio do
Estado; e
d. o desvio de bens móveis ou imóveis, dinheiro ou valores
pertencentes ao Estado para fins não relacionados com aqueles aos
quais se destinavam a um organismo descentralizado ou a um
particular, praticado, em benefício próprio ou de terceiros, por funcionários
públicos que os tiverem recebido em razão de seu cargo, para
administração, guarda ou por outro motivo. (grifo nosso).
Esta Convenção também prevê a extradição como forma de cooperação entre
os Estados. Sendo que o art. XIII, itens 5 e 6 dispõem que este ato deverá
corresponder à legislação interna. Então, neste caso, o Brasil não extraditará
brasileiro nato e naturalizado (dependendo das exceções previstas na Constituição
Federal).
Cabe destacar os artigos XII e XVII que exemplificam a responsabilidade
objetiva do sujeito que cometeu o delito. De acordo com esta Convenção, não é
necessário que haja lesão ao Estado e nem razões ao cometimento do ato corrupto,
apenas a comprovação da execução.
Portanto, a Convenção Interamericana contra a Corrupção colabora para o
entendimento amplo das ações dos agentes públicos, brasileiros ou estrangeiros, e
seu relacionamento com agente do setor privado, contribuindo com a predefinição
39
de atos ilícitos que, por conseguinte, fornece segurança para a atuação do
profissional que representa interesses.
2.3 CONVENÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS CONTRA A CORRUPÇÃO (CNUCC)
Nitidamente presente nas relações internacionais, a Organização das Nações
Unidas elaborou Convenção para combater a corrupção (CNUCC) através da
Resolução 58/64 da Assembleia Geral, de 31/10/2003, conhecida como Convenção
de Mérida (México).
Preliminarmente, o tema corrupção ganhou espaço de discussão na
Resolução 3514 (XXX) da Assembleia Geral de 15/09/197558 que, dentre outras
disposições, (i) condenou todas as práticas corruptas; (ii) reafirmou o direito de cada
membro legislar e investigar atos ilegais que não estiverem em concordância com as
leis internacionais; (iii) convidou membros e governos amigos a adotar medidas que
julguem necessárias, de acordo com o ordenamento jurídico interno, para prevenir
práticas de corrupção e prever punições; (iv) estipulou a cooperação internacional
entre os países para compartilhar informações; e (v) solicitou ao Conselho
Econômico e Social das Nações Unidas a inclusão de programas contra as práticas
corruptas nas corporações.
O Congresso Nacional aprovou esta Convenção através do Decreto
Legislativo nº 348 de 18/05/2005 e o Presidente da República, em função do artigo
84, IV, da Constituição Federal promulgou-a pelo Decreto Presidencial nº 5.687 de
31/01/2006.59
No art. 1º é demonstrada a nítida preocupação com (i) a formação de
instrumentos de prevenção e combate da corrupção no setor público e privado; (ii) a
facilitação da cooperação internacional para compartilhamento de informações
58 ORGANIZAÇÕES DAS NAÇÕES UNIDAS. Assembleia Geral. Resolução nº 3.514, de 15 de
setembro de 1975. Medidas contra as práticas corruptas das empresas transnacionais e outras, os
seus intermediários e outros envolvidos. Nova York, 1975, p. 69. Disponível em: < https://documents-
dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/002/27/IMG/NR000227.pdf?OpenElement>. Acesso em
11 out. 2018.
59 BRASIL. Decreto nº 5.687, de 31 de outubro de 2003. Promulga a Convenção das Nações Unidas
contra a Corrupção, adotada pela Assembléia-Geral das Nações Unidas. Brasília, 01 fev. 2006.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5687.htm>.
Acesso em: 13 out. 2018.
40
técnicas entre os membros para recuperação de ativos; e (iii) o dever de retenção de
contas e a adequada gestão dos assuntos públicos.
No intuito de proporcionar prevenção, tornaram-se necessárias a criação de
agências anticorrupção, códigos de conduta para funcionários públicos, regras de
contratação, transparência e participação da sociedade civil organizada.
Durante as reuniões para aprovação da Convenção de Mérida, percebeu-se
que um dos temas mais abordados era o de financiamento de campanha eleitoral
por meio de iniciativa privada, comportamentos suspeitos de funcionários públicos e
contratação pública. Contudo, o decreto em si não abordou especificadamente estes
assuntos.
Acerca de “funcionário público” (art. 2º, alínea “a”) e “funcionário público
estrangeiro” (art. 2º, alínea “b”), esta Convenção entende, respectivamente, o
seguinte:
i) toda pessoa que ocupe um cargo legislativo, executivo, administrativo
ou judicial de um Estado Parte, já designado ou empossado, permanente ou
temporário, remunerado ou honorário, seja qual for o tempo dessa pessoa
no cargo;
ii) toda pessoa que desempenhe uma função pública, inclusive em um
organismo público ou numa empresa pública, ou que preste um serviço
público, segundo definido na legislação interna do Estado Parte e se aplique
na esfera pertinente do ordenamento jurídico desse Estado Parte;
iii) toda pessoa definida como “funcionário público” na legislação interna
de um Estado Parte. Não obstante, aos efeitos de algumas medidas
específicas incluídas no Capítulo II da presente Convenção, poderá
entender-se por “funcionário público” toda pessoa que desempenhe uma
função pública ou preste um serviço público segundo definido na legislação
interna do Estado Parte e se aplique na esfera pertinente do ordenamento
jurídico desse Estado Parte
[...] toda pessoa que ocupe um cargo legislativo, executivo, administrativo
ou judicial de um país estrangeiro, já designado ou empossado; e toda
pessoa que exerça uma função pública para um país estrangeiro, inclusive
em um organismo público ou uma empresa pública;
O art. 3º, item 2 assevera que a responsabilidade é objetiva, não
necessitando comprovar que o delito cometido pelo sujeito ocasionou dano ou
prejuízo patrimonial ao Estado.
Dentre as medidas preventivas, estão a necessidade de estabelecimento de
regras pelo Estado e a revisão das práticas dos instrumentos jurídicos e
administrativos, verificando sua adequação.
41
Em detrimento do estudo do lobby, ressalta-se o art. 7º, item 1, alínea “b”
posto que entende que alguns funcionários públicos estão mais suscetíveis à
corrupção. Tendo isso em vista, dispõe que deve existir seleção e formação
específica para certos cargos, com instrução de código ou normas de conduta
(alínea “d”). Observa-se este dispositivo como útil devido a possibilidade em que é
dado ao agente público de saber que ele é um tomador de decisão e, portanto,
suscetível a receber influência de representantes de interesse da sociedade civil.
Outro dispositivo de relevância é possibilidade de o Estado Parte adotar
medidas legislativas e administrativas para estabelecer critérios que prevejam (i)
candidatura e eleição a cargos públicos; e (ii) transparência relativa ao
financiamento de candidaturas a cargos públicos eletivos (itens 2 e 3,
respectivamente).
Com reflexo à atividade do lobby, o item 4 do art. 7º prevê a criação de
sistemas a fim de fomentar a transparência, evitando conflitos de interesses.
A respeito das contratações e gestão pública, o art. 9º possibilita o
estabelecimento de critérios predeterminados para escolha da melhor decisão
baseados na transparência, na competência e em critérios objetivos de adoção de
decisões para prevenir a corrupção.
No art. 12, a Convenção dita algumas medidas que podem ser estabelecidas
para prevenir a corrupção junto ao setor privado e dentre elas estão a necessidade
de transparência, a determinação de um período de “quarentena” entre o tempo que
o agente público deixou o Poder Público e sua entrada no setor privado e um
controle contábil:
[...]
c) Promover a transparência entre entidades privadas, incluídas, quando
proceder, medidas relativas à identificação das pessoas jurídicas e físicas
envolvidas no estabelecimento e na gestão de empresas;
[...]
e) Prevenir os conflitos de interesse impondo restrições apropriadas,
durante um período razoável, às atividades profissionais de ex-
funcionários públicos ou à contratação de funcionários públicos pelo
setor privado depois de sua renúncia ou aposentadoria quando essas
atividades ou essa contratação estejam diretamente relacionadas com as
funções desempenhadas ou supervisionadas por esses funcionários
públicos durante sua permanência no cargo;
f) Velar para que as empresas privadas, tendo em conta sua estrutura e
tamanho, disponham de suficientes controles contábeis internos para
ajudar a prevenir e detectar os atos de corrupção e para que as contas e
os estados financeiros requeridos dessas empresas privadas estejam
42
sujeitos a procedimentos apropriados de auditoria e certificação; (grifo
nosso).
O art. 13 representa mais uma influência da Convenção no exercício do lobby,
pois determina que cabe a cada Estado Parte adotar medidas para que “a sociedade
civil, as organizações não-governamentais e as organizações com base na
comunidade” possam participar mais da vida pública. Os benefícios da aproximação
envolvem o aumento da transparência, acesso à informação pública, educação
pública e espaço para respeitar, promover e proteger a liberdade de buscar, receber,
publicar e difundir informação relativa à corrupção.60
A CNUCC tipifica três tipos de suborno e tráfico de influência como conduta
corrupta. Veja abaixo.
Tabela 6 - “Suborno (a nível nacional)” conforme o Decreto 5.687/2006
DECRETO 5.687/2006
Art. 15, alínea “a” Art. 15, alínea “b”
ATIVIDADE Promessa, o oferecimento ou a Solicitação ou aceitação
concessão
OBJETO Benefício indevido Benefício indevido
SUJEITO ATIVO Qualquer pessoa Funcionário público
SUJEITO PASSIVO Funcionário público Qualquer pessoa
FINALIDADE Com o fim de que tal Com o fim de
funcionário atue ou se que tal funcionário atue ou se
abstenha de atuar no abstenha de atuar no
cumprimento de suas funções cumprimento de suas funções
oficiais oficiais
Fonte: Decreto nº 5.687/2006
Tabela 7 - “Suborno (a nível internacional)” conforme o Decreto 5.687/2006
DECRETO Nº 5.687/2006
Art. 16, item 1 – passivo Art. 16, item 2 - ativo
De funcionários públicos estrangeiros e de funcionários de
organizações internacionais públicas
ATIVIDADE Promessa, oferecimento ou a Solicitação ou aceitação
concessão
OBJETO Benefício indevido que redunde em seu próprio proveito ou no de
outra pessoa ou entidade
SUJEITO ATIVO Qualquer pessoa Funcionário público estrangeiro
ou funcionário de organização
internacional pública
SUJEITO PASSIVO Funcionário público estrangeiro Qualquer pessoa
ou funcionário de organização
60 Porém, a divulgação de informação sobre corrupção obedecerá duas restrições (art. 13, item 1,
alínea “d”): i) garantir o respeito dos direitos ou da reputação de terceiros; e ii) salvaguardar a
segurança nacional, a ordem pública, ou a saúde ou a moral públicas.
43
internacional pública
FINALIDADE Funcionário atue ou se Funcionário atue ou se
abstenha de atuar no exercício abstenha de atuar no exercício
de suas funções oficiais para de suas funções oficiais
obter ou manter alguma
transação comercial ou outro
benefício indevido em relação
com a realização de atividades
comerciais internacionais
Fonte: Decreto nº 5.687/2006
Tabela 8 - “Suborno no setor privado” conforme o Decreto nº 5.687/2006
DECRETO Nº 5.687/2006
Art. 21, alínea “a” Art. 21, alínea “b”
ATIVIDADE Promessa, o oferecimento ou a Citação ou aceitação
concessão
OBJETO Benefício indevido Benefício indevido
SUJEITO ATIVO Qualquer pessoa Pessoa que dirija uma entidade
do setor privado ou cumpra
qualquer função nela
SUJEITO PASSIVO Pessoa que dirija uma entidade Qualquer pessoa
do setor privado ou cumpra
qualquer função nela
FINALIDADE Com o fim de que, faltando ao Com o fim de que, faltando ao
dever inerente às suas dever inerente às suas
funções, atue ou se abstenha funções, atue ou se abstenha
de atuar de atuar
Fonte: Decreto nº 5.687/2006
Tabela 9 - “Tráfico de influência” conforme o Decreto 5.687/2006
DECRETO Nº 5.687/2006
Art. 18, alínea “a” Art. 18, alínea “b”
ATIVIDADE Promessa, o oferecimento ou Solicitação ou aceitação
a concessão
OBJETO Benefício indevido Benefício indevido que
redunde em seu proveito
próprio ou no de outra
pessoa
SUJEITO ATIVO Qualquer pessoa Funcionário público ou
qualquer outra pessoa
SUJEITO PASSIVO Funcionário público ou Qualquer pessoa
qualquer outra pessoa
FINALIDADE Funcionário público ou a Funcionário público ou a
pessoa abuse de sua pessoa abuse de sua
influência real ou suposta influência real ou suposta
para obter de uma para obter de uma
administração ou autoridade administração ou autoridade
do Estado Parte um benefício do Estado Parte um benefício
indevido indevido
Fonte: Decreto nº 5.687/2006
Com relação à responsabilidade, o art. 26 dispõe sobre a possibilidade de
imputação da responsabilidade civil, administrativa e penal ao sujeito que cometeu o
delito.
44
Para compartilhamento de informações a Convenção prevê, de um lado, a
ajuda entre organismos nacionais (art. 38) e, de outro lado, a cooperação entre
organismos nacionais e o setor privado (art. 39) através da cooperação
internacional. Contudo, só será possível se atendido o requisito da dupla
incriminação (quando o delito é tipificado em ambos os Estados Partes) (art. 43).
Portanto, a Convenção elaborada pela ONU foi o primeiro instrumento de
esfera global – ou seja, que participam países do mundo inteiro sem separação por
continente –, juridicamente vinculante, contra corrupção que pretendeu executar
medidas que promovem, facilitem e cooperem tecnicamente para prevenção e
repressão de crimes. Constatou-se como uma preocupação que a transparência
falha ou, muitas vezes, inexistente, prejudica a boa gestão pública e o
relacionamento comercial entre representantes de interesses do setor privado com
agentes públicos, resultando na prática de corrupção.
Por todo exposto no presente capítulo, a exemplificação da tipificação dos
crimes, dentre eles a corrupção, registra que “atividade”, “objeto” e “finalidade” da
conduta, sob a perspectiva internacional e nacional, são o oposto da prática do
direito de influenciar. Isto ocorre porque não há a obtenção de vantagem indevida
através de promessas e solicitações para tentar influenciar na medida em que pode
ser realizada por meio de apresentação de dados aos agentes públicos que tenham
poder de decisão.
45
3. TRANSPARÊNCIA NO EXERCÍCIO DO LOBBY
Como foi demonstrado até o momento, o lobby é um direito que pode ser
exercido por todos e sua prática não se confunde com ilicitude.
Para isso, a transparência mostra-se como uma ferramenta útil para facilitar o
exercício da atividade através do fornecimento de informações suficientes para
quem pratica o lobby e para todos os interessados que são afetados pelos
resultados obtidos – ou não – pelo lobby.
A Constituição Federal, ao trazer elementos para garantir a transparência do
Estado, estipulou o direito à informação nos artigos 5º, XXXIII; 37, §3º, II e 216, §2º
posto que as informações mantidas pelo Poder Público devem ser divulgadas, salvo
em caso de sigilo justificável, ou seja, se envolver soberania nacional, segurança do
Estado, estratégia pública ou direito de particulares.
Doutrinariamente, a transparência relaciona-se com o princípio da publicidade
e direito à informação no intuito de concretizar que o povo é possuidor do espaço
público e, portanto, o que acontece nele é de seu interesse.
Por esse ângulo, a transparência pode ser o mecanismo de exposição das
interações entre agentes públicos e particulares. Sendo que estes últimos também
podem ter suas informações divulgadas – quem contratou os seus serviços,
motivação, remuneração, gastos, período de atuação, dentre outras informações
pertinentes – em razão do contato direto com um representante do Estado.
Vale, neste ponto, conferir os entendimentos de Celso Antônio Bandeira de
Mello e Marcio Pestana, respectivamente:
Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparência
em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático
de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único, da
Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos
interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente
afetados por alguma medida.
[...] ademais de contemplado em manifestações específicas dos
direitos à informação sobre os assuntos públicos, quer pelo cidadão,
pelo só fato de sê-lo quer por alguém que seja pessoalmente
interessado. É o que se lê no art. 5º, XXXIII (direito à informação) e XXXIV,
“b”, este último para o caso específico de certidão (a ser expedida no prazo
máximo de 15 dias, conforme a Lei 9.051, de 18.5.1995) para defesa de
direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal. [...]61
61 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2015, p. 117.
46
O princípio da publicidade e da transparência, como se observa, é
indissociável do Estado Democrático de Direito, assegurando a
translucidez que contemporaneamente se exige da Administração Pública.62
(grifo nosso).
Dado que as informações prestadas pelos representantes de interesses
pressupõem veracidade, o Said Farhat questiona as premissas para o
desenvolvimento do lobby com relação a atuação entre os próprios integrantes do
grupo de interesse e entre aqueles e os agentes públicos. Ainda, pontua a obrigação
de ética, neste caso específico, do lobista:
[...] quando se somam o direito de trabalhar, a liberdade de associação para
fins lícitos e o direito de informar e peticionar aos poderes públicos, obtém-
se a base constitucional sobre a qual assenta a presunção de legitimidade
dos grupos de interesses e de pressão, dos seus agentes e dos atos por
eles praticados, a qual se completa na sujeição de tudo o que se fizer nos
termos das leis existentes no país ou comunidade. [...]
Assim, a ética dos grupos de interesses comporta, entre outros, três
aspectos principais:
• O primeiro, voltado para o exterior, rege os atos do grupo e seus
agentes perante as autoridades às quais apresentam e defendem seus
pleitos.
• O segundo diz respeito às relações entre os integrantes do grupo:
todos devem sustentar as mesmas idéias.
• O terceiro refere-se à postura dos agentes do grupo ante os
interesses deste. Passo a passo, o profissional dedicado a tais misteres
encontrará limitações éticas que deve observar no seu relacionamento
pessoal e profissional com o grupo e seus dirigentes.63
Na suposição de que a falta de transparência é prejudicial, o pesquisador
dinamarquês Gert Tinggaard Svendsen entende que ela reflete diretamente o jogo
de poder. O pesquisador ressalta a dificuldade de acesso adequado à informação e
avalia que a frequência maior dessa dificuldade ocorre nos países onde a corrupção
é maior, pois a “falta de fiscalização, instituições públicas fracas e a falta de uma
imprensa independente”64 colaboram para esse infortúnio.
Assim, presumindo-se que o efetivo acesso à informação influencia
diretamente a insuficiência ou não da prestação de serviços tanto do lobista para
62 PESTANA, Marcio. Direito Administrativo Brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, p. 194.
63 FARHAT, Said. Lobby: o que é, como se faz. Ética e transparência na representação junto a
governos, São Paulo: Aberje, 2007, p. 207-208.
64 Eisele, Ines. Como a Dinamarca acabou com a corrupção. DW Brasil: made for minds.
2016. Disponível em: <https://www.dw.com/pt-br/como-a-dinamarca-acabou-com-a-
corrup%C3%A7%C3%A3o/a-36656870>. Acesso em: 14 set. 2018.
47
com seu contratante, como para o Estado para com a sociedade, há no
ordenamento jurídico interno normas com o intuito de garantir maior a transparência
dos atos do Estado e internacionalmente existem organismos que auxiliam na
divulgação de informações, bem como no estabelecimento de parâmetros voltados à
transparência.
3.1 TRANSPARÊNCIA NO CONTEXTO BRASILEIRO
Considerando que no Brasil não há regulamentação do lobby, mesmo com
forte e frequente relação entre os setores público e privado, existem normas
basilares para a gestão da coisa pública pelos órgãos da Administração Pública.
Primeiramente, cabe destacar medidas tomadas dentro do Poder Legislativo
Federal para organizar o recebimento de representantes da sociedade civil no intuito
de influenciar decisões.
Com suporte do art. 59, VII, da Constituição Federal, a Resolução nº
25/200165 é atualmente o Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos
Deputados e estipula que é dever do deputado federal agir de acordo com a vontade
popular, com probidade, boa-fé e, dentre outras obrigações, deve prestar contas
disponibilizando informações para acompanhamento e fiscalização de suas
atividades (art. 3º, IV ao VIII).
Há ainda a previsão de punições por quebra do decoro parlamentar (art. 4º, 5º
e 9º) e o art. 17 pressupõe acesso integral dos dados do deputado federal para dar
suporte ao julgamento do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar.
Por sua vez, o Código de Ética e Decoro Parlamentar no Senado Federal
encontra-se na Resolução nº 20/1993.66 Dentre as inúmeras obrigações previstas,
os senadores devem declarar suas atividades econômicas ou profissionais (art. 6º,
III), além de possibilitar aos cidadãos a obtenção de quaisquer informações via
requerimento à Mesa da Casa (art. 6º, §2º).
65 BRASIL. Câmara dos Deputados. Resolução nº 25, de 2001. Institui Código de Ética e Decoro
Parlamentar da Câmara dos Deputados. Brasília. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescad/2001/resolucaodacamaradosdeputados-25-10-outubro-
2001-320496-normaatualizada-pl.html>. Acesso em: 20 set. 2018.
66 BRASIL. Senado Federal. Resolução nº 20, de 1993. Institui o Código de Ética e Decoro
Parlamentar. Brasília. Disponível em:
<https://www.senado.gov.br/senadores/novaLegislatura/Codigo_Etica.pdf>. Acesso em: 20 set. 2018.
48
Nessa toada, o Poder Executivo Federal tem o Decreto nº 6.029/2007,67 que
evidencia a transparência e o acesso à informação como as grandes colaboradoras
para o “exercício de gestão da ética pública” (art. 1º, II) e proíbe às autoridades
competentes alegarem sigilo de informações às Comissões de Ética (art. 20, § 2º).
Ainda, caso algum setor da sociedade civil solicite audiência com autoridades
da Presidência da República, a Casa Civil editou a Portaria nº 34/2001,68 no qual foi
elaborada para assegurar a licitude desses encontros, como pode ser visto abaixo:
Art. 6o Em todas as audiências deverá estar presente pelo menos um
assessor da respectiva autoridade, que ficará responsável pelas
seguintes atividades:
I - anotação dos temas tratados e das providências que eventualmente
sejam necessárias;
II - registro, no sistema de agenda da respectiva autoridade, dos temas
tratados, das providências necessárias e da lista das pessoas que
efetivamente participaram da audiência. (grifo nosso).
Art. 7o Os pedidos de informação sobre os temas tratados somente
poderão ser encaminhados diretamente pela entidade interessada,
vedada a prestação de informações a representantes comerciais ou de
relações públicas. (grifo nosso).
Art. 8o Aos servidores em exercício na Presidência da República fica
vedado:
III - prestar informações a terceiros, salvo quando:
a) sejam diretamente relacionadas com a entidade solicitante ou
relacionadas com suas atribuições;
b) não tenham caráter confidencial, sigiloso ou secreto, ou, ainda, que o seu
conhecimento não constitua privilégio ilegal ou ilegítimo para a entidade
solicitante; (grifo nosso).
O Código de Conduta dos agentes públicos em exercício na Presidência da
República é previsto no Decreto nº 4.081/200269 que tem por um dos seus objetivos
dar maior transparência às atividades (art. 2º, VI). Inclusive, este decreto prenuncia
67 BRASIL. Poder Executivo Federal. Decreto nº 6.029, de 01 de fevereiro de 2007. Institui Sistema de
Gestão da Ética do Poder Executivo Federal, e dá outras providências. Brasília, 02 fev. 2007.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6029.htm>.
Acesso em: 20 set. 2018.
68 BRASIL. Presidência da República. Portaria nº 34, de 08 de novembro de 2001. Dispõe sobre a
solicitação de audiências com autoridades da Presidência da República por parte de empresas
privadas e associações de classe, e dá outras providências. Brasília, 09 nov. 2001. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Codigos/codi_Conduta/portaria34-01ccv.htm>. Acesso em: 21 set.
2018.
69 BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 4.081, de 11 de janeiro de 2002. Institui o Código de
Conduta Ética dos Agentes Públicos em exercício na Presidência e Vice-Presidência da República.
Brasília, 14 jan. 2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4081.htm>.
Acesso em: 20 set. 2018.
49
que o agente deve informar qualquer intenção ou propostas de futuramente trabalhar
no setor privado (art. 13).
O Decreto nº 4.334/200270 dispõe que as audiências entre particulares e
agentes públicos da Administração Pública Federal direta, de autarquias e de
fundações públicas terão caráter oficial mesmo se realizadas fora do local de
trabalho (art. 3º), existindo a necessidade de registro dos assuntos abordados e as
pessoas presentes nas discussões.
Ainda no âmbito do Poder Executivo Federal, por mais que o lobby não tenha
sido ainda regulamentado, o Ministério da Transparência, Fiscalização e
Controladoria-Geral da União admitiu a sua existência na Portaria nº 1.081/201671 ao
discorrer que de forma organizada “o lobby ocorrerá sempre, independentemente de
regulamentação”. E que “deve-se buscar meios e procedimentos que evidenciem a
transparência nas relações interessados com o poder público”.72
O Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção da
Controladoria-Geral da União afirma que o aumento da transparência aumentou com
o auxílio de três normas:
Os avanços obtidos pelo país nas questões de transparência pública,
prevenção e combate à corrupção desde a criação do CTPCC73, muitos dos
quais em decorrência de discussões nascidas no âmbito do próprio
Conselho, tais como a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), a
Lei de Conflito de Interesses (Lei nº 12.813/2013) e a Lei Anticorrupção (Lei
nº 12.846/2013);74
70 BRASIL. Poder Executivo. Decreto nº 4.334, de 12 de agosto de 2002. Dispõe sobre as audiências
concedidas a particulares por agentes públicos em exercício na Administração Pública Federal direta,
nas autarquias e fundações públicas federais. Brasília, 13 ago. 2002. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4334.htm>. Acesso em: 21 set. 2018.
71 BRASIL. Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União. Portaria nº
1.081, de 20 de junho de 2016. Brasília, 21 jun. 2016. Disponível em:
<http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?jornal=2&pagina=47&data=21/06/2016>.
Acesso em: 27 out. 2018.
72 MINISTÉRIO DA TRANSPARÊNCIA, FISCALIZAÇÃO E CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO.
Portaria nº 1.081, de 20 de junho de 2016. Regulamentação do lobby: relatório do Grupo de Trabalho.
Brasília. Disponível em:
<http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/institucionais/arquivos/relatorio_lobby.pdf>. Acesso em: 29 set.
2018.
73 Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção, do Ministério da Transparência e
Controladoria-Geral da União (CGU).
74 BRASIL. Presidência da República. Manifestação nº 01, de 10 de dezembro de 2015. Conselho de
Transparência Pública e Combate à Corrupção. Brasília. Disponível em:
<http://www.cgu.gov.br/assuntos/transparencia-publica/conselho-da-transparencia/documentos-de-
reunioes/arquivos/manifestacao-1.pdf>. Acesso em: 29 set. 2018.
50
Além dos regulamentos internos dos Poderes Executivo e Legislativo, foi
promulgada a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa)75 responsável
em estipular sanções aos agentes públicos76 que não respeitam a probidade da
gestão da res publica.
Qualquer pessoa que exerça atividade com a Administração Pública pode ser
punida por ato de improbidade, ou seja, tanto um lobista profissional ou voluntário77
tem legitimidade passiva em uma eventual ação judicial, conforme previsão do art.
3º:
As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo
não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Do mesmo modo, a Lei de Responsabilidade na gestão fiscal (Lei
Complementar nº 101/2000)78 prevê a gestão responsável das finanças públicas e
possui um capítulo dedicado à promoção da transparência. A transparência na
ordem fiscal ocorre com a divulgação dos planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; prestações de contas e os relatórios da execução e gestão fiscal (art.
48).
Ainda, a aproximação da sociedade civil do Poder Público é assegurada por
meio de participação popular, fornecimento de informações sobre a execução
orçamentária e financeira e a adoção de um sistema financeiro integrado (art. 48,
§1º, I ao III).
75 BRASIL. Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes
públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na
administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Brasília, 03 jun. 1992.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8429.htm>. Acesso em: 29 set. 2018.
76 Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas
entidades mencionadas no artigo anterior. (grifo nosso).
77 De acordo com Andréa Gozetto e Wagner Mancuso no livro “Lobby e políticas públicas”, os lobistas
profissionais são aqueles contratados formalmente, mediante remuneração e os lobistas voluntários
defendem interesses sem contrato formal que estabelece responsabilidades (2018, p. 33-34).
78 BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Brasília, 05 mai.
2000. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 29
set. 2018.
51
Última constatação desta lei com reflexos na transparência é que os entes
federados têm a obrigação de disponibilizar informações sobre as suas despesas e
receitas (art. 48-A).
Outra lei de grande importância é a Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à
Informações Públicas)79 que regulamentou o art. 5º, XXXIII da Constituição Federal.
Através dela foram criados instrumentos (requerimentos, procedimentos, prazos,
recursos etc) para que os interessados, pessoa física ou jurídica, possam recolher
gratuitamente informações registradas em órgãos públicos sem a necessidade de
apresentar justificativa.
O princípio da publicidade e da transparência são ressaltados por exigir a
divulgação de informações de dentro da Administração Pública (art. 1º, I e II c/c art.
2º), sendo a transparência a regra. Contudo, observa que deve ser respeitado o
direito “à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às
liberdades e garantias individuai” (art. 31).
No art. 32 são listadas condutas ilícitas que um agente público pode cometer
em contato com um agente da sociedade civil, tais como:
I - recusar-se a fornecer informação requerida nos termos desta Lei,
retardar deliberadamente o seu fornecimento ou fornecê-la intencionalmente
de forma incorreta, incompleta ou imprecisa;
II - utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar,
alterar ou ocultar, total ou parcialmente, informação que se encontre sob
sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em razão do exercício
das atribuições de cargo, emprego ou função pública;
III - agir com dolo ou má-fé na análise das solicitações de acesso à
informação;
IV - divulgar ou permitir a divulgação ou acessar ou permitir acesso indevido
à informação sigilosa ou informação pessoal;
V - impor sigilo à informação para obter proveito pessoal ou de terceiro, ou
para fins de ocultação de ato ilegal cometido por si ou por outrem;
VI - ocultar da revisão de autoridade superior competente informação
sigilosa para beneficiar a si ou a outrem, ou em prejuízo de terceiros; e
VII - destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos concernentes a
possíveis violações de direitos humanos por parte de agentes do
Estado. (grifo nosso).
79 BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no
inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal;
altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e
dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Disponível
em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 30 set.
2018.
52
Ademais, ao longo do texto da legislação, foram estabelecidas informações
que devem ser fornecidas pelos próprios órgãos (transparência ativa) e outras que
devem ser informadas a partir de um requerimento (transparência passiva).
Assim, tendo por base que a defesa de interesses dos particulares frente aos
agentes públicos é um pressuposto da democracia, é necessário que a negociação
de interesses seja sustentada por informações públicas. No ordenamento jurídico
interno há a presença de leis que refletem a preocupação com a transparência dos
órgãos públicos para que seja fornecido – efetiva e suficientemente – material para
apoiar futuros pleitos da iniciativa privada. Portanto, o registro de informações
públicas e sua publicação é de grande relevância ao exercício do lobby.
3.2 NECESSIDADE DA TRANSPARÊNCIA NA PERSPECTIVA INTERNACIONAL
No âmbito internacional, muitos organismos atuam no intuito de provocar a
transparência dos governos através de elaboração de pesquisas, estatísticas de
idoneidade e recomendações.
A transparência alcançada por meio de acesso à informação é considerada
um direito humano, conforme asseverado no art. 1980 da Declaração Universal dos
Direitos Humanos e de grande importância para a presença nas discussões
públicas, assim como afirmado pelo ex-Secretário Geral das Nações Unidas:
Nós devemos trabalhar para mudar atitudes e para aumentar o nível de
conhecimento de todos e todas acerca dos temas de relevância pública. As
pessoas têm o direito de acessar as informações que afetam as suas
vidas e os Estados nacionais têm o dever de prover estas informações.
Essa transparência é essencial para alcançarmos o bom governo.81
(grifo nosso).
Em 2002, a ONU reconheceu o acesso à informação como direito
imprescindível para o bom funcionamento da democracia e, por consequência, da
Administração Pública:
80 Artigo 19: todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; esse direito inclui a
liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias
por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.
81 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA EDUCAÇÃO, A CIÊNCIA E A CULTURA (Ed.).
Ban Ki-moon, Secretário-Geral das Nações Unidas, por ocasião das celebrações do Dia Mundial da
Liberdade de Imprensa, 3 mai. 2010. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/assuntos/transparencia-
publica/conselho-da-transparencia/documentos-de-reunioes/arquivos/12-apresentacao-conselho-da-
transparencia-vincent-defourny-0405102.pdf>. Acesso em: 29 set. 2018.
53
Essa garantia é uma exigência da democracia que se acha, inclusive,
reconhecida por organismos internacionais, como a Organização das
Nações Unidas, que em sessão do seu Conselho Permanente, em 20 de
maio de 2002, reiterou a obrigação dos Estados respeitar e fazer
respeitar o acesso à informação pública a todas as pessoas e
promover a adoção de disposições legislativas ou de outro caráter que
sejam necessárias para assegurar o seu reconhecimento e aplicação
efetiva, e que o acesso à informação é um requisito indispensável para
o funcionamento da administração pública, uma maior transparência e
uma boa gestão pública, e que em um sistema democrático representativo
e participativo a democracia exerce seus direitos constitucionais de
participação política, educação e associação, entre outros, através de uma
ampla liberdade de expressão e de um livre acesso à informação.82 (grifo
nosso).
Tendo por base esse preceito, a criação da Transparência Internacional
fundada em 1993 corrobora pela importância do acesso à informação atuando
contra a corrupção em mais de 100 países, realizando pesquisas e propondo meios
de solução.
A Transparência Internacional é responsável em elaborar o Índice de
Percepção da Corrupção83 e em 2017 contou com a avaliação de 180 países. Este
índice é utilizado “por tomadores de decisões nos setores público e privado para
avaliar riscos e orientar suas ações”84. O Brasil ficou na 96ª posição.
O relatório alerta que o país caiu 17 posições com relação à análise de 2016
e que os esforços das instituições podem não ter sido o bastante para modificar as
causas estruturais da corrupção e estagnar a busca pela transparência dentro do
Poder Público.
Por meio da Transparência Internacional, em 2018 foi divulgado o relatório
chamado Integridade e Empresas no Brasil.85 Este relatório analisou que a
corrupção está presente nas atividades do setor público, empresarial e sociedade
82 SANTOS, Luiz Alberto dos. Regulamentação das atividades de lobby e seu impacto sobre as
relações entre políticos, burocratas e grupo de interesses no ciclo de políticas públicas – análise
comparativa dos Estados Unidos e Brasil. 2007. 526 f. Tese (Doutorado) – Programa de Pós-
Graduação em Estudos Comparados sobre as Américas, do Instituto de Ciências Sociais,
Universidade de Brasília, Brasília, 2007, p. 122.
83 TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL (Ed.). Índice de percepção da corrupção 2017. Disponível
em: <https://www.ipc.transparenciainternacional.org.br/>. Acesso em: 30 set. 2018.
84 Ibidem.
85 TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL (Ed.) Integridade e Empresas no Brasil. Disponível em:
<https://transparenciainternacional.org.br/assets/files/conhecimento/relatorio-executivo.pdf>. Acesso
em: 30 set. 2018.
54
civil e que ela deve ser combatida em conjunto para o progresso de um ambiente
transparente, como apontado abaixo:
[...] apesar de avanços recentes, ainda há longo caminho a percorrer no
combate à corrupção no setor empresarial. No que diz respeito ao setor
público, por exemplo, algumas das leis existentes são adequadas para
lidar com o problema, mas sua aplicação ainda é insuficiente. Já nas
grandes empresas, os programas de compliance se multiplicaram, mas
eles podem deixar a desejar em sua efetividade. A sociedade, por sua
vez, poderia ser mais ativa no monitoramento da integridade nos
negócios. Com 48 indicadores, o estudo – que conta com contribuição
técnica da FGV Direito Rio, seguindo metodologia global da TI – traz a
análise mais ampla já publicada sobre aspectos relevantes para prevenção
da corrupção nos negócios no país. (grifo nosso).
Com relação ao lobby o relatório deixa como recomendação a necessidade
de sua regulamentação na medida em que a falta de transparência afeta a defesa de
interesses, pois questiona se há igualdade de oportunidade no acesso à informação
entre representantes do povo por entidades e indivíduos com interesses distintos,
caso seja diferente não contribui para a justa participação da sociedade civil no
processo decisório.
Outro movimento de destaque é a International Budget Partnership, criada em
1997 com intuito de apoiar a sociedade civil em análises orçamentárias e advocacy
por governanças efetivas. O foco deste organismo internacional é o orçamento dos
governos que tem impacto direto na promoção de diversas políticas públicas.
Esta organização foca sua pesquisa em um setor complicado, pois muito
países não são transparentes com relação às decisões tomadas no âmbito do
orçamento público. Tendo isto em vista, são estudados os processos, as políticas e
as regras orçamentárias a partir dos dados disponíveis para que a IBP elabore
rankings86 sobre os orçamentos dos países.
O Brasil foi avaliado no Índice do Orçamento Aberto de 201787 da IBP como
fornecedor de informações orçamentárias ao público dentro do aceitável, com nível
de transparência de 77/100, considerado um país “suficiente” e substancialmente
acima da média global. Esta avaliação foi feita entre 2006 e 2017.
86 Com base em um questionário preenchido por peritos orçamentais independentes ao governo local
e as respostas são revistas por um especialista anônimo também sem ligação com governo. O IBP
convida os países a manifestarem-se para finalizarem os resultados da pesquisa.
87 INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP (Ed.). Pesquisa sobre o orçamento aberto 2017.
Disponível em: <https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/brazil-open-budget-survey-
2017-summary-portuguese.pdf>. Acesso em: 30 set. 2018.
55
Contudo, como apontado abaixo pelo IBP, somente a transparência não é
suficiente para garantir um bom governo:
[...] A participação pública na orçamentação é vital para maximizar os
resultados positivos associados a uma maior transparência orçamental.
De modo a determinar a participação pública, a Pesquisa sobre o
Orçamento Aberto avalia em que medida o governo fornece oportunidades
de o público se envolver no processo orçamental. Tais oportunidades
devem ser fornecidas ao longo do ciclo orçamental por parte do executivo,
do poder legislativo e da instituição suprema de auditoria.
O país apresentou um resultado ruim no índice de participação popular nas
questões orçamentárias em comparação aos países da América Latina por ter
pontuado 35/100, sendo a média global 12.
Além disso, o IBP forneceu recomendações para melhorar a transparência, a
participação e a fiscalização. No caso brasileiro, em síntese, foi recomendado: o
detalhamento do orçamento pelo Poder Executivo, o fornecimento de estimativas de
despesas, a criação de mecanismos de compartilhamento de opiniões, a criação de
comissão legislativa para examinar relatório de auditoria, dentre outras.
Já em 2011 foi fundada a iniciativa multilateral chamada Open Government
Partnership. Essa iniciativa tem o objetivo de promover, por meio de compromissos
assumidos por países, um governo transparente através da participação popular
para combater a corrupção e fortalecer a governança. O Brasil é um dos oito países
fundadores e criou o Portal de Dados Abertos, que organiza dados para serem
divulgados.
Por meio de planos de ação firmados com a OGP, o Brasil foi provocado a
criar a Lei de Acesso à Informação.
Em linhas gerais, o país tem um bom retrospecto, pois em relatório de
avalição a OGP concluiu que o Brasil desempenhou 90% dos compromissos
firmados, tendo assumido mais programas do que previsto originalmente pelo
primeiro Plano de Ação (32 compromissos). O segundo Plano de Ação junto à OGP
foi mais amplo e envolveu aspectos da internet. Todas as ações foram cumpridas.88
88 OPEN GOVERNMENT PARTNERNSHIP (Ed.). Action Plans, 2017. Disponível em:
<https://www.opengovpartnership.org/countries/brazil>. Acesso em: 29 set. 2018.
56
Por mais que esses movimentos globais não detenham normas cogentes, os
relatórios são reconhecidos por serem feitos por experts e servem de apoio em
discussões para propostas de medidas políticas.
Dessa maneira, nota-se que o clamor pela transparência da atividade
governamental é mundial, no qual motivou a criação de movimentos organizados
para pesquisar como inúmeros fatores afetam o compartilhamento de informações
públicas. Nessa perspectiva, vê-se que os organismos internacionais e nacionais
citados contribuem para o exercício do lobby em razão de colaborarem com a
divulgação de informações, matéria-prima da atividade. Conclui-se que a sociedade
civil e o setor empresarial podem juntos criarem esforços para dialogar com o Poder
Público.
57
4. REGULAMENTAÇÃO
Como mencionado em outras oportunidades nesta monografia, no Brasil não
existe legislação específica para tratar do lobby, ou seja, não existe uma definição,
estipulação das ações permitidas, sanções, prazos, perfil dos profissionais e etc.
A inexistência de regras específicas não torna a prática ilegal, pois a proibição
da representação de interesses não pode ser considerada válida diante do regime
democrático, concluindo-se que:
“Se os lobbies e seus interesses não são coisas per si legítimas, contrárias
ao princípio democrático” afirmam Caupers e Amaral “não se vê como sua
manifestação poderá ser tida por atividade ilícita, contrária ao Direito e por
ele negativamente valorada”.89
A postulação por uma regulamentação deve-se à preocupação com o bom
funcionamento do sistema político, pois a “mera tolerância” da atividade dentro dos
Poder Públicos não contribui para autênticas representações de interesse no
processo decisório.90
Será elucidado neste capítulo as legislações infraconstitucionais que lastreiam
de algum modo o exercício do lobby no Poder Executivo e Legislativo e as
proposições legislativas com o objetivo de regulamentação da atividade.
Esclarece-se que ao longo de toda a pesquisa o agente ativo da atividade do
lobby foi denominado “lobista”. Contudo, será exposta a razão pela qual a
nomenclatura “lobista” passou a ser “Relações Institucionais e Governamentais” e o
recente reconhecimento desta atividade como profissão.
Ainda, a partir de um recolhimento de declarações, poderá ser conhecido
neste capítulo as opiniões dos profissionais que trabalham com representação de
interesses acerca de uma eventual regulamentação.
89 CAUPERS, João e AMARAL, Maria Lúcia. Grupo de Interesses. Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, Lisboa, Coimbra Editora, Vol. XL, nº 1 e 2, 1999 apud SANTOS, Luiz Alberto
dos. Regulamentação das atividades de lobby e seu impacto sobre as relações entre políticos,
burocratas e grupo de interesses no ciclo de políticas públicas – análise comparativa dos Estados
Unidos e Brasil. 2007. 526 f. Tese (Doutorado) – Programa de Pós-Graduação em Estudos
Comparados sobre as Américas, do Instituto de Ciências Sociais, Universidade de Brasília, Brasília,
2007, p. 360.
90 Ibidem, p. 361.
58
4.1 LEGISLAÇÕES INFRACONSTITUCIONAIS BASILARES DO EXERCÍCIO DO
LOBBY
Para começar, no âmbito federal, há no Regimento Interno da Câmara dos
Deputados (Resolução nº 17/1989)91 a previsão expressa da participação da
sociedade civil com propostas de iniciativa legislativa, como pode ser observado:
Art. 254. A participação da sociedade civil poderá, ainda, ser exercida
mediante o oferecimento de sugestões de iniciativa legislativa, de
pareceres técnicos, de exposições e propostas oriundas de entidades
científicas e culturais e de qualquer das entidades mencionadas na alínea
a do inciso XII do art. 32. (“Caput” do artigo com numeração adaptada aos
termos da Resolução nº 20, de 2004) (Vide Ato da Mesa nº 80, de 2006)
(grifo nosso).
Outro destaque é o capítulo sobre o credenciamento de representantes de
pessoas jurídicas demonstrando a possibilidade de a sociedade civil influenciar
decisões no âmbito legislativo. Veja:
Art. 259. Além dos Ministérios e entidades da administração federal indireta,
poderão as entidades de classe de grau superior, de empregados e
empregadores, autarquias profissionais e outras instituições de âmbito
nacional da sociedade civil credenciar junto à Mesa representantes
que possam, eventualmente, prestar esclarecimentos específicos à
Câmara, através de suas Comissões, às Lideranças e aos Deputados
em geral e ao órgão de assessoramento institucional. (grifo nosso).
Nos parágrafos do referido artigo, no caso da Câmara dos Deputados, é
previsto um limite de representantes e o tipo de subsídio que fornecerá aos
tomadores de decisão.
§ 1º Cada Ministério ou entidade poderá indicar apenas um
representante, que será responsável perante a Casa por todas as
informações que prestar ou opiniões que emitir quando solicitadas pela
Mesa, por Comissão ou Deputado.
§ 2º Esses representantes fornecerão aos Relatores, aos membros das
Comissões, às Lideranças e aos demais Deputados interessados e ao
órgão de assessoramento legislativo exclusivamente subsídios de caráter
técnico, documental, informativo e instrutivo.
91 BRASIL. Câmara dos Deputados. Resolução nº 17, de 1989. Aprova o Regimento Interno da
Câmara dos Deputados. Brasília. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescad/1989/resolucaodacamaradosdeputados-17-21-setembro-
1989-320110-publicacaooriginal-1-pl.html>. Acesso em: 29 set. 2018.
59
§ 3º Caberá ao Primeiro-Secretário expedir credenciais a fim de que os
representantes indicados possam ter acesso às dependências da
Câmara, excluídas as privativas dos Deputados. (grifo nosso).
No Regimento Interno do Senado Federal (Resolução nº 93/1970)92 não há
menção à credenciamentos de pessoas, apenas faz referência à participação da
sociedade civil em audiências públicas (art. 93, §1º) e a possibilidade de
representação de ato contra algum ato ou omissão de uma autoridade (art. 96).
Um exemplo estadual sobre o credenciamento de representantes e a
oportunidade de membros da sociedade civil influenciarem o processo decisório
pode ser observado no Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado de
São Paulo - ALESP (Resolução nº 576/1970):93
Artigo 28 - Poderão participar dos trabalhos das Comissões, como
membros credenciados e sem direito de voto, técnicos de reconhecida
competência ou representantes de entidades idôneas que tenham
legítimo interesse no esclarecimento de assunto submetido à apreciação
das mesmas.
§ 1º - Essa credencial será outorgada pelo Presidente da Comissão, por
iniciativa própria ou a requerimento de qualquer Deputada ou Deputado ou
da entidade.
§ 2º - Por motivo justificado, o Presidente da Comissão poderá determinar
que a contribuição dos membros credenciados seja feita por escrito.
Artigo 259-B - Os projetos de lei destinados a regular consolidação de leis
serão apreciados pela Comissão de Constituição, Justiça e Redação a partir
do recebimento de textos propostos pelo Poder Executivo, pela Mesa ou por
qualquer Comissão ou membro da Assembleia Legislativa.
§ 1º - Recebido o projeto, o Presidente da Assembleia o fará publicar
no “Diário da Assembleia”, sendo a seguir incluído em Pauta por 5
sessões ordinárias, para recebimento de emendas dos Deputados e de
sugestões de qualquer membro ou entidade da sociedade civil ou dos
Poderes Públicos. (grifo nosso).
Além das resoluções da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e da
ALESP, deve-se destacar que no âmbito de contratações públicas de um objeto
altamente complexo que necessitam de estudos há o instrumento de Procedimento
de Autorização de Estudos criado pelo Decreto nº 8.428/2015.
92 BRASIL. Senado Federal. Resolução nº 93, de 1970. Da nova redação ao Regimento Interno do
Senado Federal. Brasília. Disponível em:
<https://legis.senado.leg.br/legislacao/ListaTextoSigen.action?norma=563958&id=16430858&idBinari
o=16433779&mime=application/rtf>. Acesso em: 29 set. 2018.
93 BRASIL. Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo. Resolução nº 576, de 26 de junho de
1970. Adapta o Regimento Interno às normas constitucionais. São Paulo, 27 jun. 1970. Disponível
em: <https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/resolucao.alesp/1970/resolucao.alesp-576-
26.06.1970.html>. Acesso em: 28 set. 2018.
60
Frisa-se que este decreto não foi elaborado para atender as especificidades
do lobby, mas sua análise é pertinente na medida em que trata de uma forma de
aproximação entre o setor privado e público.
Este instrumento foi criado para que, através de projetos, levantamentos,
investigações ou estudos, a Administração Pública possa estruturar
“empreendimentos objeto de concessão ou permissão de serviços públicos, de
parceria público-privada, de arrendamento de bens públicos ou de concessão de
direito real de uso”.94 Assim, o órgão contratante “passa a estabelecer um canal
público, transparente e democrático para que os privados possam influenciar – não
decidir – a decisão a ser tomada exclusivamente pela Administração”.95
O procedimento auxilia na fase pré-contratual e a doutrina pátria classificou-o
em duas espécies: (i) Procedimentos de Manifestação de Interesses (PMIs), nos
quais a Administração Pública instaura um chamamento para que pessoa física ou
jurídica privada encaminhe estudos, levantamentos e etc; e (ii) Manifestações de
Interesse da Iniciativa Privada (MIPs), nas quais há participação ativa da iniciativa
privada para solicitar autorização ao órgão público de maneira que possa estudar
um determinado objeto contratual.96
Assim, vê-se que na fase pré-contratual pode existir a tentativa de influenciar
decisões por meio de representantes da iniciativa privada em razão da possibilidade
de direcionar estudos, levantamentos e projetos conforme seus interesses.
Importante salientar que esse interesse não representa a manipulação de
informações. Entretanto, a Administração Pública não fica vinculada aos estudos na
medida em que não se trata de um contrato administrativo, como explicado abaixo:
Os procedimentos de autorização de estudos possuem como marca a
flexibilidade procedimental. Tal característica é inerente à estruturação de
projetos complexos, uma vez que é ao longo da definição e modelagem do
94 BRASIL. Decreto nº 8.428, de 2 de abril de 2015. Dispõe sobre o Procedimento de Manifestação de
Interesse a ser observado na apresentação de projetos, levantamentos, investigações ou estudos,
por pessoa física ou jurídica de direito privado, a serem utilizados pela administração pública. Brasília,
03 abr. 2015. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2015/decreto/d8428.htm>. Acesso em: 26 out. 2018.
95 ISSA, Rafael Hamze. Os procedimentos de autorização de estudos (PMIs e MIPs): a moralidade da
aproximação público-privado na definição, estruturação e modelagem de contratos administrativos. In:
CUNHA FILHO, Alexandre J. Carneiro da; ARAÚJO, Glaucio Roberto Brittes de; LIVIANU, Roberto;
PASCOLATI JUNIOR, Ulisses Augusto (coords.). 48 visões da corrupção. São Paulo: Quartier Latin
do Brasil, 2016, p. 239.
96 Ibidem, p. 239.
61
futuro contrato que as questões e os problemas a serem solucionados vão
surgindo e direcionando os estudos para as soluções necessárias.97
[...] A autorização não se constitui em contrato administrativo, mas sim em
ato unilateral e discricionário do Poder Público, pelo qual o interessado fica
autorizado a realizar estudos, investigações, levantamentos e projetos, com
a finalidade de fornecer informações para a tomada da decisão pública.
Forma-se, então, uma relação de colaboração voluntária não vinculante
(MONTEIRO, 2015, p. 221), pela qual o privado recebe uma autorização
para a elaboração dos estudos, sem que haja a obrigatoriedade de
efetivamente apresenta-los ao Estado. Em outros termos, por ser detentor
de uma autorização, e não de um contrato administrativo, o privado não
está obrigado a realizar os estudos a que foi autorizado. Da mesma forma, o
Poder Público não é obrigado a permanecer com os estudos, podendo
suspender ou extinguir o procedimento de autorização de estudos se assim
entender conveniente, sem que qualquer tipo de indenização ou
ressarcimento aos autorizados, independente do estágio em que seus
estudos estiverem.98
Sem legislação específica, entende-se que a aproximação do lobista das
frentes decisórias pode ocorrer a qualquer momento e dentro dos limites
estabelecidos no Poder Legislativo e Executivo, como explica Andréa Gozetto e
Wagner Mancuso:
Em linhas gerais, há três momentos em que os lobistas podem atuar. O
primeiro momento corresponde à escolha dos indivíduos que tomarão
decisões nas diversas instâncias-alvo dos lobbies. O segundo momento
abrange as etapas que compõem o processo decisório em cada instância-
alvo. Em geral, o processo decisório nas diversas instâncias-alvo é
composto de três etapas: a definição da agenda, a formulação de propostas
referentes aos itens da agenda e a tomada de decisão. Mas a tomada de
decisão nem sempre esgota as ocasiões abertas à atuação dos lobistas. De
fato, decisões tomadas podem ser contestadas judicialmente, e os lobbies
podem ser proponentes dessas contestações. Além disso, para serem
executadas, as decisões de algumas instâncias-alvo precisam ser
sucedidas por uma série de providências complementares, referentes às
etapas de regulamentação e de implementação das decisões anteriores. Os
lobbies podem atuar nessas etapas de regulamentação e implementação.
Depois de executadas, as decisões podem vir a ser avaliadas e, se for o
caso, substituídas por decisões novas – e os lobbies podem atuar também
nessas etapas de avaliação e revisão. Portanto, o terceiro momento em
que os lobistas podem atuar engloba as etapas que eventualmente
sucedem a tomada de decisão nas instâncias-alvo. Em outras palavras, os
lobistas podem atuar em todas as fases ou estágios que compõem o
ciclo das políticas públicas (Ripley, 1995; Secchi, 2010).99 (grifo nosso).
97 ISSA, Rafael Hamze. Os procedimentos de autorização de estudos (PMIs e MIPs): a moralidade da
aproximação público-privado na definição, estruturação e modelagem de contratos administrativos. In:
CUNHA FILHO, Alexandre J. Carneiro da; ARAÚJO, Glaucio Roberto Brittes de; LIVIANU, Roberto;
PASCOLATI JUNIOR, Ulisses Augusto (coords.). 48 visões da corrupção. São Paulo: Quartier Latin
do Brasil, 2016, p. 242.
98 Ibidem, p. 243-244.
99 GOZETTO, Andréa Cristina Oliveira; MANCUSO, Wagner Pralon. Lobby e políticas públicas. Rio de
Janeiro: FGV, 2018, p. 53-54.
62
Todavia, apesar de não existir legislação suporte ao exercício do lobby, há
algumas regras dentro do ordenamento infraconstitucional que delimita o acesso aos
decision makers por meio de credenciamento na medida em que esta proximidade,
para viabilizar a negociação entre os setores público-privado, é pressuposto de um
Estado Democrático de Direito, porém ainda sim faz-se necessária a
regulamentação adequada deste segmento da sociedade para padronizar e proteger
a atuação.
4.2 PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS
A seguir serão evidenciadas as proposições legislativas mais recentes e que
podem ser objeto de deliberação no Poder Legislativo. O lobby começou a ser
discutido no Senado Federal com o PLS nº 203/1989. Este projeto foi reprovado na
Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania pelo entendimento de
inconstitucionalidade e o recurso encontra-se desde 2003 para ser votada em
plenário, conforme art. 101, §1º, Regimento Interno do Senado Federal.
4.2.1 Projeto de Resolução da Câmara nº 87/2000
Esta proposta100, que objetiva a alteração do Capítulo IV do Regimento
Interno da Câmara dos Deputados, visa disciplinar a atuação dos grupos de
pressão, lobby e assemelhados na Câmara dos Deputados e foi elaborada pelo ex-
deputado federal Ronaldo Vasconcellos (PFL/MG).
O projeto prevê a necessidade de credenciamento de representantes da
iniciativa privada (art. 259) e a apresentação de relatório até o penúltimo dia do ano
sobre assuntos discutidos e gastos realizados junto à atuação na Câmara dos
Deputados (art. 259-A).
100 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Resolução da Câmara nº 87, de 2000. Disciplina a
atuação dos grupos de pressão, lobby e assemelhados na Câmara dos Deputados. Brasília.
Disponível em: <http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/DCD24MAI2000.pdf#page=303>. Acesso
em: 11 out. 2018.
63
Ainda, há a previsão de cassação da credencial do lobista pela Mesa no caso
de ser constatado qualquer irregularidade ou omissão nas informações (art. 259-A, §
3º).
Não houve por parte desta proposta o receio de utilizar a palavra lobby e, de
acordo com a justificativa, o ideal seria que existisse a instrumentalização para a
prática da atividade no Regimento Interno para democratizá-la.
Foi reconhecida a constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa do
projeto pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania. Contudo, em 2011
o projeto foi arquivado com base no art. 105 do Regimento Interno que dispõe ser
essa a consequência tendo em vista que não houve nenhuma das exceções abaixo:
I - com pareceres favoráveis de todas as Comissões;
II - já aprovadas em turno único, em primeiro ou segundo turno;
III - que tenham tramitado pelo Senado, ou dele originárias;
IV - de iniciativa popular;
V - de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da República
4.2.2 Projeto de Lei nº 1.202/2007
Na Câmara dos Deputados, em 2007 foi apresentado o Projeto de Lei nº
1.202/2007.101 Este projeto de lei é de autoria do deputado federal Carlos Zarattini e
recebeu um substitutivo102 da deputada federal Cristine Brasil.
A começar pela ementa, foi retirada do substitutivo a palavra lobby. De acordo
com a deputada Cristiane Brasil o intuito era afastar o termo tendo em vista sua
rejeição perante a sociedade e, por isso, foi substituído pela expressão “relações
governamentais”, indicando uma atuação mais ampla (art. 3º, IV e VI).
O substitutivo incluiu em seu texto os princípios da legalidade, ética,
transparência e garantia de acesso às dependências dos órgãos e às autoridades
públicas para exercer a atividade (art. 2º).
101 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 1.202, de 30 de maio de 2007. Disciplina a
atividade de “lobby” e a atuação dos grupos de pressão ou de interesse e assemelhados no âmbito
dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, e dá outras providências. Brasília.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=465814>.
Acesso em: 11 out. 2018.
102 De acordo com a Câmara dos Deputados, o substitutivo é um tipo de “emenda que altera a
proposta em seu conjunto, substancial ou formalmente. Recebe esse nome porque substitui o projeto.
O substitutivo é apresentado pelo relator e tem preferência na votação, mas pode ser rejeitado em
favor do projeto original.” Disponível em:
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/70074.html
64
A pessoa que detém o poder de decidir é chamado de “tomador de decisão”
(art. 3º, III) ao invés de dirigente responsável.
No art. 4º são previstas as condutas que não são considerados relações
governamentais: exercer o direito de petição, assistir sessões públicas sem a
finalidade de influenciar o trâmite de uma norma jurídica, receber convite para dar
opinião, enviar informações aos tomadores de decisão respondendo ou cumprindo
alguma solicitação ou solicitar informações para instruir ação judicial.
O art. 5º confirma a legitimidade do direito de representação de interesses nos
processos decisórios e no artigo seguinte pormenoriza quais práticas estão
relacionadas ao trabalho de um agente de relações governamentais, dentre elas:
mitigar riscos, promover soluções políticas equilibradas, monitorar a atividade
legislativa, subsidiar os tomadores de decisões com dados, fatos e informações e
alertar inconstitucionalidade, antijuridicidade ou má técnica legislativa.
Diferentemente do projeto de lei original, que tornava obrigatório o
credenciamento das pessoas físicas e jurídicas que tinham finalidade de atuar no
processo decisório, o substitutivo torna facultativo o credenciamento dos agentes de
relações governamentais, como pode ser observado abaixo as regras de
credenciamento, respectivamente:
Projeto de Lei nº 1.202/2007:
Art. 3º. As pessoas físicas e jurídicas que exercerem, no âmbito da
Administração Pública Federal, atividades tendentes a influenciar a
tomada de decisão administrativa ou legislativa deverão cadastrar-se
perante os órgãos responsáveis pelo controle de sua atuação, ao qual
caberá o seu credenciamento.
§ 1º No âmbito do Poder Executivo, caberá à Controladoria-Geral da União
promover o credenciamento de entidades de “lobby”.
§ 2º Aplica-se o disposto no caput deste artigo, em igualdade de condições,
às pessoas jurídicas de direito privado e às pessoas jurídicas de direito
público, e aos representantes de Ministérios e órgãos ou entidades da
administração federal direta e indireta, bem assim às entidades de classe de
grau superior, de empregados e empregadores, autarquias profissionais e
outras instituições de âmbito nacional da sociedade civil no exercício de
atividades destinadas à defesa de interesses junto aos órgãos do Poder
Legislativo ou à prestação de esclarecimentos específicos junto a esses
órgãos e respectivos dirigentes responsáveis.
§ 3º Cada órgão ou entidade poderá indicar até dois representantes, sendo
um titular e um suplente, cabendo ao titular a responsabilidade perante o
órgão ou entidade em que atue por todas as informações ou opiniões
prestadas ou emitidas pela entidade representada quando solicitadas.
§ 4º Os representantes fornecerão aos dirigentes responsáveis subsídios de
caráter técnico, documental, informativo e instrutivo.
§ 5º Serão indeferidos a indicação e o cadastramento como representantes
de indivíduos que tenham, nos doze meses anteriores ao requerimento,
65
exercido cargo público efetivo ou em comissão em cujo exercício tenham
participado, direta ou indiretamente, da produção da proposição legislativa
objeto de sua intervenção profissional.
§ 6º Caberá ao órgão competente, na forma do regulamento, expedir
credenciais, que deverão ser renovadas anualmente, a fim de que os
representantes indicados possam ter acesso às dependências dos órgãos
públicos, excluídas as privativas dos respectivos membros ou autoridades
superiores.
§ 7º Os credenciados, sempre que se dirigirem a agente público, declinarão
a entidade que representam ou a cujo serviço estejam atuando.
§ 8º É obrigatória a participação dos representantes referidos no § 3º, no
prazo de cento e oitenta dias a contar do deferimento do registro, às suas
expensas, em curso de formação específico, do qual constarão como
conteúdos mínimos as normas constitucionais e regimentais aplicáveis ao
relacionamento com o Poder Público, noções de ética e de métodos de
prestação de contas. (grifo nosso).
Substitutivo adotado pela Comissão de Constituição e Justiça ao Projeto de
Lei nº 1.202/2007:
Art. 7º Os agentes de relações governamentais poderão requerer seu
credenciamento, perante os órgãos dos Poderes Legislativo e Executivo
na forma do regulamento.
§ 1º A solicitação à autoridade administrativa ou legislativa para
agendamento de reunião deverá ser formalizada por escrito.
§ 2º Ao se dirigirem a agente público ou político, os credenciados junto aos
órgãos da Administração pública declinarão a pessoa física, pessoa jurídica
ou grupo de pressão ou de interesse que representam. (grifo nosso).
Dá-se ressalva ao art. 7º do substitutivo dado que apenas indica que o
interesse de influenciar deverá constar por escrito e que a pessoa jurídica ou física
deverá indicar que interesse representa, mas não consta a necessidade de informar
o objeto que defende para contextualizar uma futura apresentação de relatório.
Outro contraponto é a desnecessidade dos tomadores de decisão receberem
os agentes de relações governamentais, conforme art. 9º do substitutivo. No caso do
projeto original, era obrigatório ao agente público consultar o lobista mediante
discricionariedade (avaliação da conveniência e oportunidade) das informações que
eram apresentadas.
Projeto de Lei nº 1.202/2007:
Art. 6º. É defeso à autoridade responsável pela elaboração ou relatoria
de proposta de ato legislativo ou ato normativo em curso de elaboração
ou discussão em órgão do Poder Executivo ou Legislativo apresentar
Relatório ou voto diante de grupo de trabalho, comissão ou em
Plenário sem que, tendo consultado ou atendido pessoa física ou
jurídica credenciada para o exercício de atividades de “lobby”, haja
propiciado igual oportunidade à parte contrária ao interesse atendido ou
prejudicado pela matéria em exame.
Parágrafo único. A consulta referida no caput ocorrerá,
preferencialmente, em audiência conjunta, cabendo à autoridade
66
responsável pela mesma definir quanto à sua conveniência e
oportunidade. (grifo nosso).
Substitutivo adotado pela Comissão de Constituição e Justiça ao Projeto de
Lei nº 1.202/2007:
Art. 9º Os agentes de relações governamentais poderão ser ouvidos
pelos tomadores de decisão, à convite ou mediante solicitação, em
audiência formal ou nas reuniões de audiência pública. (grifo nosso).
Ambos projetos preveem a constituição de ato de improbidade do agente que
representa interesses privados. Contudo o substitutivo, em especial, explana de
forma subjetiva e ampla que “qualquer vantagem, doação, benefício, cortesia ou
presente com valor econômico que possa influenciar processo de decisão”103 é ato
ímprobo. A dúvida é: qual valor econômico pode influenciar a decisão de um agente
público?
No art. 12 o substitutivo dispõe que as pessoas interessadas em se cadastrar
não poderão ter condenações em corrupção, tráfico de influência, concussão,
advocacia administrativa ou improbidade administrativa. Mais uma falha pode ser
percebida, pois, questiona-se: como será feito o controle caso os agentes
enquadrados neste perfil não providenciarem o registro e mesmo assim atuarem no
Poder Legislativo ou Executivo?
Sob influência do regulamento norte-americano, foi adotado no substitutivo o
instituto da quarentena aos agentes que deixaram o Poder Executivo em menos de
4 (quatro anos). Veja:
Art. 13. O exercício da atividade de representação de interesse deve
observar o disposto na Lei nº 12.813, de 16 de maio de 2013, no que se
refere ao conflito de interesse envolvendo ocupantes de cargo ou emprego
no âmbito do Poder Executivo Federal.
§ 2º No caso daquele que tenha exercido mandato de chefe do Poder
Executivo é vedado o exercício da atividade de representação de
interesses no período de 04 anos, contados término do mandato. (grifo
nosso).
103 Art. 11. Constitui ato de improbidade, sujeito às sanções referidas no art. 12, I, da Lei nº 8.429,
de 2 de junho de 1992, a percepção, por tomador de decisão ou pessoa em seu nome ou a ele
vinculada, de qualquer vantagem, doação, benefício, cortesia ou presente com valor
econômico que possa influenciar processo de decisão, sem prejuízo das demais sanções penais,
civis e administrativas cabíveis.
Parágrafo único. Aplica-se o caput deste artigo ao agente de relações governamentais que induza à
prática do ato de improbidade ou para ele concorra ou dele se beneficie, de qualquer forma direta ou
indireta. (grifo nosso).
67
4.2.3 Projeto de Lei do Senado nº 336/2015
Outra proposta legislativa que está em trâmite no Congresso Nacional é o
Projeto de Lei do Senado nº 336/2015104 de autoria do senador Walter Pinheiro
(PT/BA) que busca disciplinar “a atividade de lobby ou de representação de
interesses no âmbito dos órgãos e entidades dos Poderes da União, e dos órgãos e
entidades da Administração Pública Federal, e dá outras providências.”
A ementa deste projeto não esconde o termo lobby e em sua explicação,
como pode ser observado abaixo, define que lobista é uma profissão e que lobby é
uma atividade com o objetivo de influenciar decisões.
Disciplina a profissão de lobista e a atividade de lobby, que tem por objetivo
favorecer ou contrariar, direta ou indiretamente, interesse próprio ou de
pessoa física ou jurídica, ente de direito público ou grupo de pressão ou de
interesse, ou de qualquer forma influenciar a tomada de decisões
administrativas, regulamentares e legislativas.
A atividade de lobby é definida como um tipo de comunicação (oral, escrita ou
outro meio) à um órgão, entidade, autoridade ou terceiros vinculados a eles com
intuito de contrariar ou favorecer algum interesse (art. 4º, I). Além disso, descreve o
lobista de quatro formas (art. 4º, III):
a) o indivíduo que exerce atividades de lobby ou de representação de
interesse, de modo autônomo e remunerado, em favor de pessoa física,
pessoa jurídica ou grupo de pressão ou de interesse;
b) o indivíduo, empregado, dirigente ou representante de pessoa jurídica,
com ou sem fins lucrativos, que exerce atividade de lobby ou de
representação de interesses em favor do empregador ou sociedade, ou que
atua em seu nome;
c) a pessoa jurídica, constituída de fato ou de direito, que exerce
precipuamente atividades de lobby ou de representação de interesses em
favor de pessoa física, pessoa jurídica ou grupo de pressão ou de interesse,
ainda que seu objeto social não contemple essas atividades de forma
expressa; e
d) o agente público que tenha por atribuição precípua o exercício da
atividade de lobby ou de representação de interesses junto aos órgãos do
Poder Legislativo. (grifo nosso).
104 BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei do Senado nº 336, de 2015. Disciplina a atividade de
lobby ou de representação de interesses no âmbito dos órgãos e entidades dos Poderes da União, e
dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, e dá outras providências. Brasília.
Disponível em: <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=3658593&disposition=inline>.
Acesso em: 11 out. 2018.
68
Há também a previsão de cadastro dos lobistas (art. 5º), sendo que no
registro deverá constar os assuntos representados e à qual interesse representa
(§4º). Ainda, o lobista deverá anualmente encaminhar um relatório com os dados da
atividade desenvolvida, sob o risco de não ter o recadastramento perante o órgão
que deseja atuar (art. 9º, §1º).
Ainda sobre o cadastro, em caso de irregularidade são previstas as seguintes
sanções: advertência, multa, suspensão do registro de lobista de 1 a 3 anos,
inabilitação para o exercício da atividade de lobista de 3 a 10 anos e cassação
definitiva do registro (art. 13).
Desde junho de 2015 o projeto está na Comissão de Constituição, Justiça e
Cidadania para ser analisado.
4.2.4 Proposta de Emenda Constitucional nº 47/2016
A proposta legislativa mais recente é a PEC 47/2016105 que visa regulamentar
a “atividade de representação de interesses perante o Poder Público”,
acrescentando a subseção I à Seção I do Capítulo VII do Título III da Constituição
Federal que trata de Administração Pública.
Ao invés de lobby ou lobista são utilizadas as expressões “interesses” e
“agentes de representação de interesses”. A justificativa para elaboração da PEC é
a de que seria a solução mais estável de proporcionar o desenvolvimento da
atividade de representação de interesses:
Para ilustrar essas enormes dificuldades, o regramento da matéria no
âmbito do Poder Executivo da União exige lei ordinária e autoria da
Presidência da República; no âmbito do Senado, exige resolução própria;
na Câmara dos Deputados, a matéria requer resolução daquela Casa
Legislativa; no Tribunal de Contas da União, o tema é de resolução ou,
alternativamente, de lei de autoria daquela Corte de Contas. Além disso, a
simetria e a inteireza normativa sempre reclamaram que não se olvidasse
que a atividade de lobby também ocorre nos demais âmbitos da Federação
brasileira. Mais recentemente, os projetos de lei que tentaram contornar
as severas situações de inconstitucionalidade formal e material
acabaram por cair em resultados normativos frágeis, pouco densos e
105 BRASIL. Senado Federal. Proposta de Emenda Constitucional nº 47, de 2016. Acrescenta
Subseção I à Seção I do Capítulo VII do Título III da Constituição Federal, para regular a atividade de
representação de interesses perante a Administração Pública. Brasília. Disponível em:
<http://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=3468160&disposition=inline>. Acesso em: 11
out. 2018.
69
ineficazes, se viessem a se transformar em lei. Nessa moldura jurídico-
constitucional e fática que contrapôs, de um lado, a necessidade de
regulamentação exequível e eficaz da atividade de representação de
interesses perante o Poder Público, e de outro, os entraves ao tratamento
do tema em sede infraconstitucional, foram desenvolvidos estudos e
análises que buscaram o caminho correto a ser percorrido.
Esta Proposta de Emenda à Constituição é o resultado desse trabalho.
(grifo nosso).
A proposta está desde setembro de 2016 aguardando designação de relator
para Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania.
Conclui-se, diante da leitura das proposições apresentadas que tramitam nas suas
respectivas Casas Legislativas, que a regulamentação não tem o intuito de acabar
com a corrupção. A sua consequência é tornar a prática do lobby mais transparente
e, portanto, trazer luz às condutas ilícitas que ocorrem durante o poder decisório nos
Poderes Legislativo e Executivo.
4.3 RELAÇÕES INSTITUCIONAIS E GOVERNAMENTAIS
Para concluir, um indicativo de que a regulamentação do lobby está próxima é
o recente reconhecimento da ocupação da atividade no Brasil pelo Ministério do
Trabalho e Emprego (MTE), em 19 de fevereiro de 2018, podendo colaborar para o
reconhecimento popular da atividade.
O nome que foi formalizado para caracterizar o profissional é “Relações
Institucionais & Governamentais” (RIG). Muito embora o MTE não tenha
apresentado justificativa, pode-se deduzir que o nome foi dado devido a
desconfiança que o termo “lobista” gera nas pessoas e, também, para concretizar o
nome comum que atualmente é utilizado nas empresas privadas para designar o
setor que trabalha com representação de interesses.
O MTE incluiu na Classificação Brasileira de Ocupação (CBO),106 documento
de ordem administrativa, a atividade de relações governamentais na família ampla
de “gerentes de comercialização, marketing e comunicação” na posição 1423-45 sob
o título Profissional de Relações Institucionais e Governamentais.
106 De acordo com o Ministério do Trabalho, CBO é “o documento que reconhece, nomeia e codifica
os títulos e descreve as características das ocupações do mercado de trabalho brasileiro. Sua
atualização e modernização se devem às profundas mudanças ocorridas no cenário cultural,
econômico e social do País nos últimos anos, implicando alterações estruturais no mercado de
trabalho.” Disponível em: http://www.mtecbo.gov.br/cbosite/pages/saibaMais.jsf
70
Nesta classificação é normal ter profissões não regulamentadas. No caso do
RIG, sua presença é nítida no contexto fático e a descrição sumária da CBO retrata
exatamente isso:
Elaboram planos estratégicos das áreas de comercialização, marketing e
comunicação para empresas agroindustriais, industriais, de comercialização
e serviços em geral; implementam atividades e coordenam sua execução;
assessoram a diretoria e setores da empresa. Na área de atuação,
gerenciam recursos humanos, administram recursos materiais e financeiros
e promovem condições de segurança, saúde, preservação ambiental e
qualidade. Atuam no processo de decisão política, participam da formulação
de políticas públicas, elaboram e estabelecem estratégias de relações
governamentais, analisam os riscos regulatórios ou normativos e defendem
os interesses dos representados.”107
Para o Instituto de Relações Governamentais (IRelGov),108 a classificação da
atividade de relações governamentais como profissão é positiva por corroborar com
a propagação da legalidade, legitimidade e importância do relacionamento entre o
Poder Público e o setor privado. O Instituto assevera que a sociedade precisa
compreender “que a atuação em relações institucionais e governamentais (RIG) é
não apenas legítima, mas necessária, e que não há democracia sem uma
interlocução público-privada qualificada.”109
Ainda, o IRelGov faz um importante alerta com relação à transparência:
A experiência do IRELGOV em recente missão à União Europeia comprova
a necessidade da atuação transparente de profissionais de RIG
qualificados. As instituições da União Europeia inclusive fomentam a
inclusão das partes consideradas “vulneráveis” ou “menos
mobilizadas” em qualquer debate sobre políticas públicas e regulação,
para que suas posições possam também ser ouvidas no processo
legislativo.110 (grifo nosso).
107 MINISTÉRIO DO TRABALHO (Ed.). Gerentes de comercialização, marketing e
comunicação. Disponível em:
<http://trabalho.gov.br/images/Documentos/ASCOM/Gerentes_de_comercializacao_marketing_e_co
municacao.PNG>. Acesso em: 10 out. 2018.
108 É uma entidade sem fins lucrativos e fundada em 2015, tornando-se o primeiro instituto de
relações governamentais.
109 INSTITUTO DE RELAÇÕES GOVERNAMENTAIS (Ed.). Saiba o posicionamento do IRELGOV
sobre a recente inclusão da atividade de relações governamentais na Classificação Brasileira de
Ocupações (CBO) pelo Ministério do Trabalho e Emprego, 2018. Disponível em:
<http://irelgov.com.br/%E2%80%8Bposicionamento-do-irelgov-sobre-a-recente-inclusao-da-atividade-
de-relacoes-governamentais-na-classificacao-brasileira-de-ocupacoes-cbo/>. Acesso em: 10 out.
2018.
110 INSTITUTO DE RELAÇÕES GOVERNAMENTAIS (Ed.). Saiba o posicionamento do IRELGOV
sobre a recente inclusão da atividade de relações governamentais na Classificação Brasileira de
Ocupações (CBO) pelo Ministério do Trabalho e Emprego, 2018. Disponível em:
71
Para a Associação Brasileira de Relações Institucionais e Governamentais
(ABRIG),111 o cadastramento da profissão “dá mais dignidade à categoria e deve
facilitar o processo de contratação pelas empresas destes profissionais”.112
De modo geral, a regulamentação da atividade do lobby é bem vista pelos
profissionais brasileiros, pois de acordo com presidente da ABRIG, Guilherme
Cunha, através de pesquisa realizada pela Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), 75% dos profissionais brasileiros aprovam algum tipo de
regulamentação.113
Contudo, o presidente asseverou que, para ele, a regulamentação não é
necessária, entende apenas que ela é positiva em razão de indicar o que pode ser
feito já que os regramentos atuais só explicam o que não pode ser praticado.114
De maneira contrária entende o professor do Ensino Superior em Negócios,
Direito e Engenharia (Insper), Sandro Cabral:115 para ele, a regulamentação é
necessária porque as inúmeras leis esparsas não são suficientes na medida em que
nenhuma retrata de forma particular o lobby. A sua preocupação está em como
operacionalizar a regulamentação a fim de que grupos menores tenham direito à voz
ativa. Além disso, cita dois pontos que devem ser levados em consideração: (i)
transparência (documentar tudo o que for possível) e (ii) formação do setor público,
de forma que o funcionário público também tenha que ter conhecimento da lei para
que entenda que representantes da sociedade civil podem informá-lo de algo e não
“vender”. Ou seja, também deve ser previsto no regulamento o treinamento do
agente público brasileiro.
<http://irelgov.com.br/%E2%80%8Bposicionamento-do-irelgov-sobre-a-recente-inclusao-da-atividade-
de-relacoes-governamentais-na-classificacao-brasileira-de-ocupacoes-cbo/>. Acesso em: 10 out.
2018.
111 Fundada em 2007 é uma pessoa jurídica de direito privado formada por profissionais de relações
governamentais.
112 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE RELAÇÕES INSTITUCIONAIS E GOVERNAMENTAIS
(Ed.). Lobby entra na lista de ocupações reconhecidas pelo Ministério do Trabalho. Disponível em:
<https://static.poder360.com.br/2018/02/Nota-Lobby-CBO.pdf>. Acesso em: 10 out. 2018.
113 CUNHA, Guilherme. 3º Seminário ABRIG – Ética e Transparência nas Relações entre o Público e
o Privado. In: Ensino Superior em Negócios, Direito e Engenharia (Insper), São Paulo, 2017. Disponível
em: <http://abrig.org.br/tv-abrig/>. Acesso em: 10 out. 2018.
114 Ibidem.
115 CABRAL, Sandro. 3º Seminário ABRIG – Ética e Transparência nas Relações entre o Público e o
Privado. In: Ensino Superior em Negócios, Direito e Engenharia (Insper), São Paulo, 2017. Disponível
em: <http://abrig.org.br/tv-abrig/>. Acesso em: 10 out. 2018.
72
Vê-se que, majoritariamente, os profissionais brasileiros não estão satisfeitos
com o cenário atual em que estão inseridos, tendo em vista a fragilidade das
legislações que sustentam a atividade hoje ao não proporcionar regras claras para
sua atuação. Assim como uma futura legislação específica conseguirá delimitar as
ações dos profissionais, ela poderá colaborar para que o lobby não seja mais um
enigma para a maior parcela da população, fortemente influenciada por noticiários
que confundem sua profissão com uma conduta ilícita.
73
CONCLUSÃO
O objetivo da pesquisa foi demonstrar que a aproximação entre o agente
público e o representante da sociedade civil com o objetivo de influenciar decisões
corresponde, em diversas situações, a ato lícito.
Foi possível concluir que no Brasil o termo lobby gera desconfiança,
colaborando para o distanciamento das pessoas dos processos decisórios nos
Poderes Legislativo e Executivo. Isto deve-se pelo desconhecimento de que a
atividade é um direito presente em uma democracia, onde os pleitos de todos podem
ser levados ao Poder Público.
Por outro lado, foi visto que desde antes do século XIX o Estados Unidos
legisla sobre a prática, sendo parâmetro para o estudo do presente tema adequando
seus dispositivos ao contexto interno e, também, como forma de aprendizado pelos
acertos e erros das legislações adotadas.
Como alerta, pôde ser observado que, apesar de ter dados que demostrem a
enorme quantidade de lobista registrados nas casas legislativas como forma de
controle de profissionais, atualmente muitos lobistas atuam sem cadastro, retratando
uma possível fragilidade na legislação.
Foi constatado o avanço das discussões sobre a regulamentação da atividade
do lobby nos países da América Latina, porém frisou-se que a discussão é recente
se comparado à legislação americana e que isso é a consequência do avanço tardio
do regime democrático.
A preocupação com a regulamentação do lobby ou com a garantia da
transparência nas relações entre o Poder Público e setores privados é fruto da
percepção de que essa aproximação precisa ser segura para os sujeitos envolvidos,
inclusive quando se trata de relações comerciais. Este fato corrobora com a ideia do
pesquisador dinamarquês Gert Tinggaard Svendsen sobre a existência do jogo de
poder sustentado pela falha no acesso à informação, pois o sujeito que possuir
informações comanda arbitrariamente as negociações.
Nessa perspectiva, o primeiro projeto de lei sobre o assunto foi feito em 1989
diante de um cenário em que se constatou que as relações público-privada são
indissociáveis da estruturação da política econômica. Assim, devido à entrada de
capital estrangeiro e o espaço dado às empresas em setores estratégicos da
74
infraestrutura na década de 70 e 80, colaboraram para o crescimento acentuado da
necessidade dos setores empresariais, principalmente, influenciarem decisões de
agentes públicos.
Tendo em vista os avanços da internacionalização dos investimentos em
setores estruturais e, até mesmo, da expansão do mercado interno por meio de
surgimento de empresa nacionais, percebeu-se, principalmente, que condutas
corruptas poderiam atrapalhar esses negócios. Nesse sentido, organizações
internacionais tiveram significativa atuação para criação de meios de prevenção e
enfrentamento da corrupção nos países membros. Por intermédio de Convenções,
foram firmados compromissos entre os Países membros para estipular sanções e
delimitar condutas de representantes do Poder Público e do setor privado.
Com o estudo das convenções internacionais sobre a matéria, ficou claro que
existe uma linha tênue entre a prática de lobby e os crimes contra a Administração
Pública, sendo preciso a análise conjunta para concluir que o lobby é o exercício de
um direito que não pode ser comparado e, muito menos confundido, com corrupção
uma vez que existem normas que autorizam a aproximação entre os setores público
e privado.
Como meio de proporcionar a realização da defesa de interesses, a
transparência é considerada uma ferramenta hábil por trazer facilidade aos sujeitos
ativos o acesso às informações acerca do perfil dos decision makers e o tipo de
decisão que será discutida, de modo a adequar as suas atuações dentro do contexto
em que o debate está inserido.
As proposições legislativas apresentadas no presente trabalho foram as que
se encontram em estágio mais avançado para eventual deliberação e que
preconizam que a regulamentação da atividade do lobby, ou relação governamental,
proporcionará mais clareza acerca do que pode ser feito antes, durante e após o
processo de influência, dado que existe no ordenamento jurídico a especificação de
condutas ilegais.
Certo é que a falta de regulamentação de uma atividade presente nos
Poderes Executivo e Legislativo contribui para o aumento de desconfiança da
atuação dos representantes do Estado e para o afastamento da sociedade das
discussões políticas. Do mesmo modo, a governabilidade é prejudicada por não
existir segurança nessa relação.
75
Nessa toada, ainda, a ilustração da tipificação dos crimes listados no presente
trabalho demonstrou que a prática deles corresponde à inexistência da presença do
lobby. Consequentemente, conclui-se que não existe uma conduta meio e uma
conduta fim, de forma que a corrupção não é um crime meio para prática do lobby e
nem vice-versa em razão de um ser ato ilícito e o outro lícito, não há concordância
nas ações.
De tal forma, o presente trabalho defende que o pressuposto inicial, de que o
lobby é uma atividade intrínseca à democracia, necessita de uma regulamentação
para dar segurança jurídica às partes envolvidas. As Convenções e as legislações
infraconstitucionais posteriores foram importantes para balizar a atividade, mas não
são suficientes para distinguir de maneira prática qualquer ato ilícito do lobby.
Portanto, é nítido que a falta de regulamentação não impede que o lobby
ocorra e a futura legislação colaborará para dar luz à atividade perante à sociedade
que poderá conhecer os sujeitos que interagem, o interesse que representam, quem
solicita a negociação e quais temas abordam. Ainda, importante salientar que deverá
ser levado em consideração a necessidade de equivalência de atuação dos grupos
de interesses, afastando qualquer tipo de privilégios. Nesse ínterim, entende-se que
as Convenções influenciaram a criação de normas internas no que diz respeito à
prevenção da corrupção prescrevendo normas proibitivas, porém não foram
suficientes para uniformizar o exercício do lobby.
76
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